依法管档才能促进档案工作

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摘要：随着国家征信体系逐渐建立，企业档案工作由于单位的多元化，造成档案工作的良莠不齐，本文针对依法治档展开剖析和研究，以便促进档案管理工作上新台阶。提出了自己的看法和办法。

关键词：档案、管理、依法

中图分类号： G27 文献标识码： A

“依法管档”，是指国家各级档案行政管理机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，依照法定的程序，对国家各项档案事务依法进行有效管理；同时，对自身行政行为的后果，必须依法承担相应的责任。显然，这里明确管理的主体是国家各级档案行政管理机关及其工作人员。

1谁来管

近年来，伴随着各级档案局相继设立政策法规科（处）或执法监督科（处），在档案界流行着一种“依法治档是档案局的事，与各级档案馆、档案室无关”的观念。他按照《档案法》第八条和第七条的规定，明确了档案馆和档案室各自的五条法定职责。提起依法治档，人们往往认为，那是各级档案部门的事，与各级权力机关、行政机关、司法机关及各级领导无关。恰恰相反，依法治档需要各级权力机关、行政机关、司法机关及各级领导的支持、配合和协助，否则，单靠档案部门，依法治档很难顺利推进。依法治档的主体是档案部门，包括各级档案局、档案馆和档案室，强调了相关机关和各级领导要给予支持、配合和协助。

档案界同行多数持上述观点。如，舒国雄曾写文，依法治档的内涵之一是在各级党委和政府的领导下，档案行政管理部门行使档案行政执法权，档案馆、室等部门依法对档案进行管理和提供利用。内涵之二，是依靠各级人大和有关部门以及广大人民群众，建立起档案法律监督体系，促进档案法律、法规的正确实施。内涵之三，是依靠档案法律、法规，不断完善各项管理制度，在全社会建立起档案法律意识和秩序，形成法律环境，以保障和促进档案事业不断发展，为社会主义现代化事业提供有效服务。

早在1988年，《档案工作》杂志以“评论员文章”的形式，以《建立依法治档的新秩序》为题，对《档案法》颁布一年来在全国的实施情况进行了总结。指出，档案部门应“依法办事”，更强调“依法治档”是全社会的事。档案事业管理方式必须在档案事业的宏观和微观管理中，面向社会，立足社会和人民，充分体现人民在档案事业管理中当家做主的权利。有专家提出了档案事业的宏观管理和微观管理问题。其实，档案事业存在宏观、中观和微观三个层面的管理问题。各级党委和政府对档案事务的管理属宏观层面，档案行政管理部门和相关部门对档案事务的管理属中观层面，档案馆（室）、相关机构（如文件中心，未建立档案机构的办公室、业务处室等）及其工作人员和公民对档案事务的管理属于微观层面。与之相适应，管理档案事务的主体也应分为三个层次：宏观层次是各级党委和政府，中观层次是各级档案行政管理部门和相关部门，微观层次是档案馆（室）、相关机构及其工作人员和公民。

各级党委和政府管理档案事务的方式是为档案事务的存在和发展提供条件和提出要求。依据《档案法》和《档案法实施办法》，各级党委和政府要把档案事务的相关内容列入各级国民经济和社会发展计划，确立档案事业的发展方向和具体路线，为档案事业的发展提供人财物，包括适宜的档案库房等基础条件。并对不同时期和各个阶段档案事业的发展目标及其成效提出要求，确保档案部门定位合理，管理有力，服务有效。

2管什么

档案行政执法应该是档案行政管理部门大量的和经常性的管理活动，是依法治国的一项重要内容，也是推进依法行政，建设法治政府的重要环节。我国档案行政执法活动开展得极不活跃，全国可查到的执法案例屈指可数。档案行政管理部门普遍不愿执法，不敢执法，不会执法。档案行政管理部门与相关部门在协作的过程中，常常将联合“监督检查”与“联合执法”混为一谈。甚至在本部门内部，也将业务指导与监督检查和具体的行政执法行为合为一体，不分界限，不分主次，说到底，就是依然固我地坚持计划经济时代的以行政手段为主的管理方式和方法。因为不愿执法，向司法机关提交档案民事和刑事诉讼的案件就极为罕见。由于与权力机关、司法机关沟通和协调不够，也就难以取得各级领导的理解和支持，制约档案事业的各种“瓶颈”问题就长期得不到解决。

国企单位档案室在工作存在一定问题：归档率和完整率多数达不到满意的结果；人员素质参差不齐；利用手段落后等等，企业单位档案长期分散保存的状况依然存在。员工的档案意识普遍薄弱，档案法制观念更是淡薄。义务和权利思想双双缺失，亟待启蒙和强化。非国有组织和公民形成的对国家和社会有保存价值档案的界定是省级档案行政管理部门的职责。

3怎么管

依法治档的本质是用法律的手段规范、约束档案行政权力的行使，既要保证档案工作正常有效开展，又要保障公民、法人和其他组织在档案事务中的合法权利不受侵犯。依法治档的基本内涵是：推动档案行政管理部门职能的转变，提高制度建设的质量，建立科学、民主的决策机制，理顺档案行政执法体制，规范档案行政执法行为，完善档案行政监督制度和机制，提高档案行政管理部门工作人员依法行政的观念和能力，健全档案工作中预防和化解社会矛盾与纠纷的工作机制。市场经济的发展和完善，社会各项事业的全面进步，政府执政理念和职能的转变要求实现档案工作管理方式的变革。这种变革体现在：一是，由以前主要从直接的、具体的管理转为间接的、宏观的、原则的管理；二是，由以前主要依靠行政手段转变为主要依靠法律手段。为实现这一转变，首先，要加强档案行政执法，确保与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章能够得到有效的实施。主要依靠法律手段并非排除行政手段，而是将法律手段置于首要的位置。它与行政手段、经济手段等相互配合，相辅相成，形成一个统一的、和谐的管理机制。为有效地依法行政，应做到：一，各级档案部门及其工作人员在履行法律赋予的职责和权限时，做到不越权、不滥用权力；工作不懈怠，更不能不作为。坚持按照法律程序办事，树立“程序即法”的理念。二，建立健全档案行政执法体制，明确权责，实施有效的监督，规范档案执法行为。三，实行档案行政执法考核制度和执法过错责任追究制度。四，加强档案执法队伍建设。五，以各级档案行政管理部门的政策法规机构为重点，在全系统兴起“以学习和研究档案法律、法规和规章为重点”的热潮，就转变档案行政管理方式达成共识。六，大胆尝试，敢于执法。我们可以逐级、分层选择试点单位，让其从执法实践中总结经验和规律，探索适合本企业的执法方式和方法，并推广开来。经过若干年的努力，在各级权力部门、司法部门和档案行政管理部门领导的支持和帮助下，逐步形成“乐于执法、敢于执法、善于执法”的档案行政工作新局面，使档案执法跟上国家依法行政的快速发展步伐。