贫困地区扶贫开发的实践与思考

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内容提要：本文以贫困地区甘肃省陇南市为样本，分析其从1985年至2005年扶贫开发的发展历程。实践证明，中国贫困地区的反贫困战略是成功的，经过20年的扶贫开发，贫困地区取得了巨大成就，但同时也暴露出国家扶贫政策的一些不足与问题，需加以不断完善。

关键词：贫困地区；陇南市；扶贫开发

中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0104-05

我国于上世纪80年代中期开始了扶持贫困地区的经济开发，以成立权威性的中央扶贫机构――国务院贫困地区经济开发领导小组为标志，以向贫困地区输入资金与资源为特征的扶贫开发战略迅速在全国贫困地区推行开来。经过20年的扶贫开发，我国扶贫开发取得了巨大成就，但也存在着一些不足。综合分析、研究中国贫困地区的发展道路及其由此而形成的贫困地区的反贫困路径，对于全面总结中国反贫困战略实践的历史经验和进一步推动贫困地区的资源开发、经济社会发展无疑具有重要的理论意义和实践意义。

陇南市位于甘肃省东南部，地处秦巴山区贫困带，是甘肃省最贫困的地区，也是中国最为贫困的地区之一。20年来，陇南市在扶贫开发上取得了许多中国贫困地区反贫困的共同成就，同时也存在许多突出的矛盾和问题，考察陇南市扶贫开发20年间的资金来源，建设投向以及所产生的社会效益，对于剖析中国扶贫政策的绩效具有典型性。

1、贫困特征及归因分析

陇南市共辖一区八县，195个乡镇，3237个村，总人口272.49万人，其中农业人口占到86%，境内有汉、回、满、藏、壮等多个民族居住。截至2005年，全市有7个县、181个乡、2217个村被列为扶贫开发工作的重点，其中，乡、村数量分别占到全省扶贫重点乡、村总数的24.37%、30.41%，是全省扶贫开发工作任务最重的地区；贫困人口89.7万人，占全省贫困人口总量的17.8%，贫困人口数量居全省最多；其中，绝对贫困人口30.04万人，占全省绝对贫困人口的20.22%，数量比重居全省最大；农民人均纯收入1353元，居全省最后。

全市整体贫困类型属于受资源约束、基础设施约束、区位约束、科教文化约束等综合型制约因素导致的综合性贫困。考察陇南市贫困状况，其主要特征有：

1.1 贫困普遍

目前，陇南市贫困发生率为32.92%，全市九县（区）中，有七个县（区）被列为国家扶贫开发工作重点县，有扶贫重点乡181个、重点村2217个，分别占全市乡镇总数的92.8%，行政村总数的68.5%。类似于发达地区的贫困是插花性贫困，陇南市的富裕基本上属于插花性富裕。

1.2 贫困程度深

2005年，全市绝对贫困人口有30.04万人，占贫困人口的33.5%；农村饮水困难人数达80.49万人，占农村贫困人口的89.7%，贫困人口几乎均有不同程度的饮水困难；不通公路的村740个，占行政村总数的30.42%；农民人均灌溉面积为0.33亩，仅占农民人均耕地面积的17.9%。贫困程度深还进一步表现在扶贫重点乡的各项指标中，如表1，农民人均纯收入仅为1024元，比全市平均水平低329元，比全省农民人均纯收入低956元；农民人均粮食产量259公斤，比全市人均量低66公斤；农民人均灌溉面积0.25亩，比全市人均占有量少0.08亩，人民生存条件更为艰苦，自然环境更为恶劣。据资料统计，陇南市有近60万人居住在泥石流及滑坡等地质灾害区，有30万人居住在林缘生态脆弱区，饮水条件差、教育、卫生等公共设施配备空缺，生存环境恶劣，贫困程度深。

1.3 贫困人口的分布与地域自然条件具有明显相关性

陇南市气候呈北亚热带、暖温带、中温带三大类型。北亚热带区耕地面积约200万亩，属一年两熟或两年三熟农业区，区域内生产条件好，土地产出高，群众生活相对稳定。暖温带区包括全市的中部、东部、及南部的广大地区，海拔在1100―2000米之间，耕地面积约为150万亩，为三年四熟农业区，区域内生产设施配套相对滞后，交通条件较差，生态环境脆弱，是自然灾害多发区和部分贫困人口生存区。中温带区包括全市的北部和西部地区，海拔一般在2000米以上，年最低气温在-20℃以下，耕地面积约100万亩左右，为一年一熟，三年两熟农业区，区域内生产条件差，教育、卫生、交通、供电等公共设施配备不能为群众提供最基本的服务，多为丧失基本生存条件区域及冰雹多发区，是全市贫困人口集中区。

1.4 区域内经济生产单一

具体表现在经济结构稳定，经济关系封闭，生活来源单一，是一种以种植业为主，自给自足的生产生活方式。如表2，近几年，全市种植业一直占农业结构的六成以上，粮食作物的种植占到八成以上，人们的经济活动也主要以农业为主。在大多数贫困地区，由于交通不便，山高坡陡，牲畜是唯一的生产工具，落后的生产手段，几十年不变的生产方式，被动地依赖自然界的施舍，自然经济基础根深蒂固，致使贫困地区的经济发展长时间处于徘徊状态。

1.5 脱贫人口不稳定

2005年，陇南市的返贫率为25%，返贫率高，脱贫人口不稳定，使全市扶贫开发工作呈现出丰年见大效、常年见微效、灾年失效返贫的波动式局面。究其原因，除受自然、经济等客观条件影响外，贫困线的低标准，是造成脱贫人口不稳定的主要原因。2005年，陇南市平均农村贫困标准线是865元，除经济发展状况较好的3个县的贫困线标准在900元以上，其余6个县的贫困标准线均在675元以下，这与国家统计局测算的农村944元的低收入标准和农村683元的贫困标准相比较低，更低于国际1天1美元的贫困标准⑤。由于扶贫开发层次低，且低标准地解决了温饱，致使贫困人口抵御风险能力差，还未形成自我“造血”的能力，加上缺乏社会保障机制，一旦遇到天灾人祸、经济波动等，刚解决温饱的农户就会重归贫困，同时也使扶贫成本加大。

基于贫困现状，一般来说，影响贫困地区经济发展的因素主要可分为导致型和障碍性因素两大类。

导致型因素，即导致贫困的主要原因，是贫困成因的主要因素，多具客观性。陇南市先天的自然地理条件，山地多、平川少，人均耕地面积小，而现有耕地中仅19%发展为水浇地，其余均为山地，中低产田占耕地比重大，导致人类生存空间狭窄；还有一部分地区是旱、涝、洪等自然灾害频繁区，生存条件脆弱，人们缺乏基本的生活条件，甚至出现一方水土养活不了一方人的现象。这些地方的贫困主要是由于自然的不可抗力导致，致使社会经济发展滞后，贫困发生率较高。

障碍型因素，即阻碍经济增长，制约社会发展速度，致使贫困地区长期发展迟缓的主要因素，多是历史原因或资源、能力的束缚。就陇南市的情况，主要有：（1）人口素质低。全市农村劳动力中，小学、初中及大专以上文化程度人数分别占总人口的36.82%、22.45%、7.02%，平均受教育5.1年，不及小学水平。（2）交通等基础设施薄弱，造成信息不对称，交易成本高。公路运输是全市的主要交通运输形式，且公路交通落后，其中等外公路占总里程的78.7%，不通等级公路的乡镇达76个，832个村不通公路，占行政村总数的25.7%。（3）财政困难，缺乏建设资金。全市2005年财政收入6.64亿元，当年消化赤字3466万元，累计赤字36.525亿元，入不敷出，财政自给率仅为11%。因受资金制约，资源优势转化为经济优势的进程迟缓，自我发展能力薄弱。

2.扶贫开发的实践分析

2.1扶贫开发的阶段性特征

陇南市是1986年开始实施大规模扶贫开发，20年间，扶贫财政资金共投入83697.35万元，扶贫信贷资金76187.25万元，分别占扶贫资金总额的52.35%，47.65%，不同类型的扶贫资金体现了国家对各类资金投入的使用要求，国家财政扶贫资金在全市的扶贫开发中占有主要地位，因此决定了陇南市扶贫开发的实践方向，即主要通过加强农村基础设施建设、发展农业产业、扩大劳务输出、推动科技进步等，帮助农民脱贫。通过扶贫资金的注入，二十年来，全市扶贫开发取得了很大的成绩，贫困人口的数量越来越少。可以看出（图1、表3），扶贫资金的投入对贫困人口的减少有显著影响。按照扶贫资金的投入变化，陇南市的扶贫开发大体可分为三个阶段：

第一个阶段（1986年～1995年）扶贫开发的平稳发展时期。这一阶段扶贫资金总投入2.9亿元，占全阶段扶贫资金总量的18%。扶贫财政资金与信贷资金投入量稳步增长，其中，扶贫财政资金增长了1887.8万元，年均递增14.6%；扶贫信贷资金增长了1718.8万元，年均递增12%，扶贫财政资金增幅高于信贷资金。10年间，基本解决温饱人口59.04万人，平均每年解决温饱人口6万人，脱贫投资人均488.06元。总体上，这一阶段陇南市扶贫开发主要以农村基础设施建设为主，逐步积累经验，向开发式扶贫阶段过渡的时期。

第二个阶段（1996年～2000年）贫困人口大幅度减少时期。这一时期，是国家“八七攻坚”实施阶段，全国加大了对贫困地区的投资力度。五年间，全市扶贫资金总投入量达7.5亿元，占全阶段扶贫资金总量的47.07%，几乎为总投入量的一半。扶贫信贷资金与扶贫财政资金投入额度剧增，其中，扶贫财政资金增长了6150.4万元，年均递增27.5%，增速是第一阶段的1.9倍；扶贫信贷资金5年间增长了9820万元，年均递增36%，增速是第一阶段的3倍。总体上，扶贫信贷资金增幅额度高于财政资金，这一措施有效地促进了贫困农户种、养、加农业的发展。这期间，随着扶贫资金的大幅增加，反贫困工作处于高峰，五年间，基本解决温饱人口77.85万人，脱贫投资人均966.67元。

第三个阶段（2001年～2005年）扶贫开发攻坚阶段。这一时期，扶贫政策将扶贫的对象从县级区域调整至贫困村和贫困户，主要采取了整村推进扶贫模式，扶贫资金总投入5.6亿元，占全阶段扶贫资金总量的34.9%，投入趋势有所变化。其中，扶贫财政资金投入稳定持续增长，5年间共增长了33981.1万元，年均递增10.0%；扶贫信贷资金投入逐年减少，到2005年只投入了427万元，还不足1986年的投资水平，扶贫财政资金投入量高于信贷资金。这一时期，基本解决温饱人口39.18万人，脱贫投资人均1224.55元。脱贫投资系数较前两个阶段明显偏高，说明扶贫资金效益减弱，扶贫开发工作难度加大，反贫困开始进入攻坚阶段。

2.2 扶贫开发的取向分析

扶贫资金的投向，决定了扶贫开发的取向问题。20年来，陇南市的扶贫工作既是不断地解决贫困地区的温饱问题，也是扶持贫困地区发展经济的过程。在各类扶贫资金使用中，坚持改善基础设施和自然条件，坚持向贫困带、贫困片倾斜，坚持扶贫到村到户，坚持项目管理，突出效益，对各项扶贫资金统一规划、统筹安排、集中使用，扶贫资金重点投向了以下几方面:一是基础设施建设，二是改善农业生产条件，三是发展种养加工业，四是加强科技培训和推广，五是实施移民开发。扶贫开发的取向具体表现出以下特点：

2.2.1 农业基础设施建设尤其是农田水利是贫困地区脱贫的基础工作。从1986年到2005年，陇南市扶贫开发一直注重对梯田、小型水利、集雨节灌、人畜饮水工程、农电线路等农业基础设施的建设，总投入量达到了5亿多元。进入新世纪，农业基础设施建设资金投入占到了各类扶贫资金总投入量的39.5%，其中，小型水利建设占基础设施建设的49.2%。

2.2.2 调整以种植业为主的单一型经济结构，向养殖、加工等高附加值产业发展。近些年来，打破单一经济结构，发展农村主导特色产业和区域性特色产业，是陇南市增加农民收入的侧重点。2001年到2005年，全市养殖业、加工业平均每年投资935.0万元、1241.2万元，高于2000年以前的平均水平。

2.2.3 以地膜覆盖、间作套种、立体栽培、综合管理等为主的各类农业实用技术得到普遍推广和应用。科技扶贫，是全国推广的开发式扶贫模式之一，它以技能开发与扶贫开发相结合的原则，达到科技增效的目的，为贫困地区提高自我发展能力，增加农民收入发挥了作用。从2001年到2005年，科技扶贫平均每年投资523.6万元，高于1986年至2000年的平均每年投入（208.1万元），投入量在各阶段投资总额比重也上升了0.7个百分点。这说明，新时期贫困地区对科技扶贫的认识较以往有了更大的提高。

2.2.4 更加注重社会经济的全面发展。从表4可以看出，2001年到2005年，扶贫项目较前一阶段增加许多，如学校、卫生、广电事业、防灾工程、农村危房改造和一池三改等农村社会事业。虽然投入所占份额不大，但可以说明，陇南市现阶段扶贫开发工作更加关注贫困人口的人文建设。

2.2.5 劳务移民是陇南市现阶段扶贫开发工作的重点方向，劳务输出空间很大。陇南市人多地少，部分地域生存环境恶劣，因此抓劳务移民，减轻贫困乡村的生存压力，一直是全市扶贫工作的致力方向。2001年到2005年，全市移民安置投入了2321万元，投资比重比2000年以前上升了1.7个百分点。劳务输出工作略显不足，虽然，近些年地方政府加大了劳务培训力度，但2001年至2005年劳务培训投入334万元，只占到扶贫财政资金的0.6%，培训农村劳动力2.23万人，仅占全市农村劳动力人数的1.4%，劳务输出空间很大。

总体上，从陇南市扶贫开发20年的历程可以看出，贫困地区的扶贫开发工作措施更加具体化――以提高农民收入为主；更加注重社会经济的全面发展；更加注重科技文化对于提高农民自身发展能力形成的作用。体现出我国扶贫政策向以市场经济为指导的轨道转换：转为以充分利用当地资源进行深层次开发为特征的扶贫战略；转向重视扶持贫困地区的经济开发；由过去的扶持农民发展投入少、见效快的农副业，转向扶持贫困地区发展支柱产业；由单纯地向贫困地区输入资金和物资转向帮助贫困地区进行资源的深层次开发和利用。

2.3 效益分析

2.3.1 总体效益

陇南市扶贫开发20年，经济社会发生了显著变化。1985年农民人均纯收入只有193元，2000年增加到956元，增长了395%；2005年增加到1353元，比1985年增长了601%。贫困发生率由1986年的72.8%下降到2005年的32.92%，下降了39.9个百分点。贫困人口由1985年的154.7万人减少到2005年的89.7万人，减少了65万人。人均GDP由1985年的272.24元增加到2005年2730元，增长了903%。社会消费品零售总额从1985年的25312万元增加到2005年的191913万元，增长了658%。可以看出，陇南市贫困人口的脱贫取得了显著效果，农村义务教育、文化卫生事业发展很快，农民科技文化素质有了很大提高，全市整体经济实力有了明显增强。这当中渗透着国家政策、农村政策、人力资本的作用,而扶贫开发工作也起着举足轻重的作用。

2.3.2 扶贫效益的定量分析

定量评价扶贫开发的实践效果是一个较复杂的问题，限于数据和资料的掌握情况，本文主要以扶贫资金的投入产出率、脱贫投资系数、贫困深度、贫困强度指标分析为主，对扶贫开发的效果进行定量考察。

投入产出率。1986～2005年，陇南市扶贫资金累计投入16亿多元，按1985年贫困人口154.7万人计算，20年累计人均扶贫资金投入1034元。从产出看，20年来，陇南市农民人均纯收入由1985年的193元增加到2005年的1353元，增加了1160元，略高于扶贫资金的投入数量，平均投入产出比为1∶1.1，考虑到其他因素的贡献，扶贫资金的投入与产出基本持平，扶贫效果对扶贫资金的投入数量依赖性很大。

脱贫投资系数。从解决温饱的情况看，1986～2005年，陇南市共解决了65万人的温饱问题，占1985年贫困人口的42%，脱贫投资系数为2461元，超过了国内脱贫投资系数标准值(国内专家测算,要稳定地解决一个贫困人口的温饱问题,需投入资金1500～2000元/人)，低于国际标准值(世界银行等国际组织测算的脱贫系数为5000元/人)。这一结果测算的资金投入并不是全部扶贫资金投入，如果加上世行扶贫贷款、社会帮扶等全部扶贫资金投入测算，脱贫投资系数则更高，可见扶贫开发效果不是很理想，资金效益率低。

贫困深度指数与贫困强度指数。贫困深度指数表示贫困人口的贫困收入或消费水平偏离贫困线的程度，有助于理解贫困人口总体的贫困程度，一般情况下，指数越高，贫困程度越深。贫困强度指数侧更突出揭示贫困人口内部的收入差距，一般来说，指数越高，贫困强度越大。考察贫困深度指数，可以帮助人们注重降低贫困人口的贫困程度而不是单纯注重减少贫困人口的数量；而考察贫困强度指数，更有助于人们关注收入最低人群的福利⑥。

资料来源：陇南市扶贫开发办《1986～2005年陇南市扶贫统计资料汇编》2006年8月。其中，2000至2004年的绝对贫困人口与低收入人口，按农民人均纯收入625元和865元的标准核定；2005年按675元和942元的标准界定。

数据来源：陇南市农村社会经济调查队《陇南市农村住户调查统计资料》数据计算整理得出。

近些年，陇南市农民人均纯收入虽有较快增长，但贫困人口内部差距拉大，表现出低收入人口大幅减少，绝对贫困人口减少速度缓慢甚至出现倒退现象。如表5所示，从2000年到2005年低收入人口减少了30.85万人，而绝对贫困人口仅减少了8.33万人，实现总体稳定解决温饱的差距拉大。本文根据陇南市农村住户调查资料中农村居民人均纯收入的各组数值，选取1990年、1995年、2000年、2005年4个年份，计算贫困深度指数与贫困强度指数，如表6。

结果显示，1986年扶贫以来，贫困人口大量减少，贫困发生率从1990年的52.98%下降到32.92%，下降了20个百分点。但贫困深度指数与贫困强度指数却有所恶化，1995年到2005年，贫困深度指数从11.85%增加到15.97%，增加了4.12个百分点；贫困强度指数从3.81%增加到7.75%，增加了近一倍。由于大量收入水平相对较高的人口脱贫，剩余贫困人口的平均贫困程度加深。因此，这部分贫困人口是现阶段扶贫攻坚的重点和难点。

3、结论与政策思考

通过以上分析，可以看出，陇南市扶贫开发经历了前期基础设施建设积累、贫困人口大幅减少时期、最后进入扶贫攻坚阶段的发展轨迹，这是国家扶贫开发历程的一个缩影。纵向比，从1986年～2005年，贫困地区的社会经济发生了显著变化，贫困人口大幅减少。如陇南市人均GDP增长了10倍，社会消费品零售总额翻了7倍，贫困发生率下降了近40个百分点，农民人均纯收入增长了7倍。但横向比，近些年，贫困地区经济发展差距拉大，绝对贫困人口贫困程度加深。如农民人均纯收入，全国为3255元，甘肃省为1980元，陇南市为1353元，而陇南市扶贫工作重点乡区农民人均纯收入仅1024元，是全国平均水平的1/3，同时也比全省的平均水平低956元。随着我国现代化进程的加速，生活在不同地区人们的收入差别在经济发展中“阶梯式”地持续扩大了，贫困地区实际上存在着“贫困化”的恶性循环过程［7］。

因此，无论从关注最贫困人口、关注社会公正出发，还是从减少潜在的社会矛盾、建立和谐社会出发，对于这种现象，有必要重新审视现有的扶贫力度和措施。

3.1 新阶段扶贫投入的边际效应下降，脱贫成本增加，贫困地区面临巨大的资金缺口问题

2005年，国家对陇南市投入的扶贫资金约1亿多元，如果按当年解决8万人的温饱问题（以2001～2005年平均每年的脱贫人数）来算，解决每个贫困人口的温饱需投入扶贫资金的1369元。而截至2005年，陇南市尚有89.7万的贫困人口，要使得这些贫困人口全部脱贫，国家共需投入扶贫资金约达13亿元。按照《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的奋斗目标，到2010年的5年时间内，每年就需要投入资金2.6亿元，这也就是说，扶贫资金的投入要在2005年的基础上翻一倍多，如果考虑到贫困人口的脱贫难度越来越大的事实，所需要的资金也许会更多。因此，尽管贫困人口的数量和比重已经大大下降，剩余贫困人口的脱贫却需要比以前更多的资金投入

3.2 今后的扶贫政策设计应将贫困深度指数与贫困强度指数作为考察扶贫工作的重要指标，重视贫困群体内部分配的差距问题

目前，贫困地区的贫困状况依然严峻，尤其是最低收入人口的数量减少不多，收入增长不快，其脱贫越来越多的依赖具体的扶贫政策以及相应的公共投资。如果只单纯追求尽快减少贫困人口总量，可能导致剩余贫困群体的平均收入降低，更远离贫困线，而且贫困群体内部的收入分配状况将进一步恶化，这与扶贫目标相矛盾。

3.3 需要重新测定贫困地区的贫困标准线

国家对贫困地区的贫困标准线制定较低，致使扶贫开发层次偏低，返贫率高。2005年，陇南市农村贫困标准线平均为865元，而其中的礼县、宕昌县、西和县、康县4个国列贫困县的农村贫困标准线仅为625元，是当地农民人均纯收入的一半。以较低的贫困线作为目标，往往使贫困人口的脱贫建立在一种低水平且极不稳定的解决温饱的基础上，脱贫人口还未真正建立起自我发展的能力，抵御风险能力较弱，遇到风险极易返贫。

3.4 提高农村劳动力文化素质，促进自我发展能力的培养，应该是贫困地区扶贫开发的着眼点

目前，为解决农村生存压力，大多数贫困地区都以劳务输出作为扶贫开发的重要措施。如陇南市，去年劳务输出40万人（次），但大量的输出人口中，仅有4.49万人（次）参加培训，只占劳动力输出总人数的11%，培训投资较小。除培训外，全市农村劳动力文化素质也较低，平均受教育年限仅为5.6年，未达到小学文化程度，在此情况之下，必将决定劳动力转移的低层次就业。因此，加强农村基础教育和职业培训，提高贫困人口素质，推动农村劳动力转移，也应是扶贫工作的重要方面。

参考文献：

［1］陇南市统计局.2006年陇南市情资料［G］.2006，（6）.

［2］陇南市农村社会经济调查队.陇南市农村住户调查统计资料（1990年、1995年、2000年、2005年）［G］.

［3］陇南市人民政府.陇南市“十一五”以工代赈建设规划［G］.

［4］陇南市扶贫办.1986年――2005年陇南市扶贫统计资料汇编［G］.2006，（8）.

［5］王萍萍、方湖柳、李兴平.中国贫困标准与国际贫困标准的比较［J］.中国农村经济，2006，（12）：62-68.

［6］苗齐.中国农村贫困的变化与扶贫政策取向［J］.中国农村经济，2006，（12）：55-61.

［7］戴金发、乐志华.关于贫困地区“贫困化”问题的调研报告［J］.江西社会科学，2002（3）：161-168.

［作者简介］贾琼（1979-），女，甘肃省社会科学院农村发展研究所助理研究员，主要从事农村经济研究。

［收稿日期］2007-11-18（责任编辑：黄晓梅）