电子政务成熟度评价的四个基本维度

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摘要:提出了业务重组、流程再造、资源共享、组织虚拟是评价电子政务发展成熟度的四个基本维度，是电子政务建设应遵循的“四项基本原则”；详细论述了各评价维度的内涵和基本内容，为电子政务成熟度评价指标体系的设计构建了理论基础。

关键词：电子政务 成熟度 维度

前 言

关于电子政务成熟度的研究，国内外学者提出了很多思想和观点，但目前还没有一个公认的评价标准，还没有很好地解决达到什么样的标准才算实现了成熟的电子政务的问题。结合中国的实际，本文认为，业务重组、流程再造、资源共享、组织虚拟是评价电子政务成熟度的四个基本维度。

政府业务重组是一切工作的开始，因为只有明晰的业务界定、划分和配置，才能创造良好的政府业务环境，才能充分发挥政府组织的效能。流程再造是政府工作流程的重新设计，业务重组是流程再造的基础，没有业务重组，流程再造就很难成功，政府的信息化和智能化也就难以实现。可见，业务重组和流程再造是电子政务建设的重要内容，也是各种电子政务应用系统建设的前提条件。否则，电子政务的建设只会把不规范的业务和流程固化在软件程序中，使其更加难以改变。所以，业务重组和流程再造无疑是电子政务成熟度评价的基本维度。

信息资源共享是人类追求已久的美好理想。随着城市信息化的不断推进，政府组织创造了丰富的信息资源，与其它社会资源最大的不同之处在于：政府信息资源具有边际效益递增效应，经济贡献难以度量；具有天生的共享特性和易传播性。但由于缺乏整体规划和管理，政府信息资源的建设多采用多头采集、重复存放、分散管理、各自为政的管理机制，导致“信息垄断”和“信息孤岛”，为电子政务的发展造成直接障碍。因此，必须把资源共享作为评价电子政务成熟度的一个基本维度，反之，电子政务的决策支持、协同办公、“一站式”公共服务平台都无法有效实现。组织虚拟是电子政务发展的最终表现形式，是电子政务高度成熟的直接体现。当然，电子政务建设只要做好了业务重组、流程再造、资源共享等关键点，那么组织虚拟也是水到渠成之事，不必刻意追求。

一、业务重组

目前，我国政府职能部门的权能存在着诸多交叉和重叠。这使得政府的某些职能部门管理权限划分不清晰，给电子政务的实施带来了体制和机制上的障碍。在我国政府中，不同的职能部门一般都会涉及到同一业务的管理，同一业务的办理需要几个部门的协同和配合才能完成。这种管理模式通常会导致政府的错位和缺位的发生：一件有利可图的事情，相关的职能部门可能争着管；而很多需要政府来管好的事情，相关职能部门又相互推诿，谁都不愿意费力来管。比如，各级政府对电力管理就牵涉若干部门：用电的综合平衡和发电的基建投资，由政府计划委员会的能源物资处统管；日常用电的管理、节约和计划，由政府经济委员会的能源处统管；生产用电的调度，由经济委员会的生产调度处统管；用电分配和综合管理，由政府电力办公室统管；农村用电，由政府农电处负责……这就造成相互扯皮，谁也统管不了谁。以某地方政府业务职能配置为例，可以看出政府各职能部门之间普遍存在着交叉和关联（参见表1）。

表1 某地方政府业务职能配置表

这种职能的交叉和重叠是我国政府管理体制的深层问题，如果进行业务重组则可以有效地解决这个问题。

业务重组就是对政府的所有职能部门进行重新梳理和划分，避免政府职能交叉和重叠。业务重组的本质是政府权能的重新配置和政府权能实现方式的转变。业务重组旨在按照政府组织的战略目标和定位，对政府组织的权能重新配置，以便能更加科学、有效地应用信息技术手段，提高组织的管理水平和服务质量。可见，业务重组是电子政务建设的基础性工作，是电子政务成熟度评价的基本维度之一。

业务重组一般包含两方面的内容：

①政府业务的重新梳理和界定。如果政府的职能范围边界不清楚，在实际运转中就会出现政府“缺位”或“错位”的现象。业务重组就是要清晰、准确地界定每项业务的具体内容，这有两层含义：首先要明确政府的业务范围，其次要明确界定每项业务的内涵。

②政府权能的重新配置。只界定每项业务的范围和内涵还不够，还必须将所有业务进行科学合理地组合，组建若干个必要的职能部门。政府权能的配置就是如何划分职能部门，如何让各个职能部门共同承担起政府的职能。首先，根据业务之间的关联程度、执行效率以及公众的便捷程度等因素组建职能部门；其次，依法为各职能部门赋予一定的行政权力和职责。

从范围上讲，业务重组包括不同级政府之间的业务重组问题，同级政府的不同职能部门之间的业务重组问题：

①不同级政府之间的业务重组问题。这是垂直业务重组问题，牵扯到中央政府和地方政府之间如何划分权能的问题。这种业务重组是往往伴随着全国性的体制改革，是一场声势浩大的政府管理变革。

②同级政府的不同职能部门间的业务重组问题。这是横向或水平业务重组问题，影响范围仅仅限于某一级政府内部。这种业务重组的目标是进一步明晰职能部门间的分工，理顺职能部门间的业务关系，加强职能部门间的协作，提高整体的工作效率和公众服务质量。

业务重组具有以下三个特点：

①全局性。业务重组往往是牵扯到政府组织的全部，是一种全面性的业务梳理和重新组合，将导致政府管理方式的变革。

②革命性。业务重组的本质是政府权能的重新配置，能转变政府职能的实现方法，往往给经济社会带来巨大的冲击。

③艰难性。权利的重新分配是业务重组的外在表现形式，所以业务重组无疑会受到强烈的反对和阻碍，在实践中推动业务重组存在一定困难。

二、流程再造

再造，就是对整个体系进行重新设计。政府流程再造（Government Process Reengineering，GPR）是指：在一定的政治环境下，对政务流程进行审视和再思考，通过对原有流程进行清理、简化和整合，以实现政务作业流程的科学化和高效化[1]，也即通过流程优化设计，使政府能够更好地为公众服务。政府流程再造旨在重新设计传统的官僚制组织过程，理顺政府政务流程，为顾客提供便捷化、整合性的公共服务[2]。也有学者认为，政府流程再造是指以现代信息技术、系统思想为基础，以最大限度地满足公众服务需求为出发点，把与公众服务有关的各个方面，按一定的方式有机组织起来，形成一个完整的服务流程的过程[3]。

政府流程再造是由企业流程再造（Business Process Reengineering，BPR）的概念发展而来。企业业务流程再造是指对业务流程进行根本性的(Fundamental)重新思考和彻底性的(Radical)再设计，从而使企业获得在衡量绩效的产品、服务质量、顾客满意度、成本、工作效率等关键指标上的显著改善[4]。国内学术界关于政务流程再造的一般性提法为政府业务流程重组[5]或政府再造[6]等。实际上，政府和企业的流程再造有着本质的差别。对政府来说，业务重组和流程再造是两个完全不同的概念，只有进行了业务重组之后，流程再造才可能成功。可见，政务流程再造是对政府的办公和服务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在管理效率、决策水平、服务质量等方面取得显著改善。

在信息化建设的发展过程中，信息技术能为政府流程再造提供基本方法和工具。政府流程再造无不伴随着信息技术的应用，信息技术的发展也有力地推动着政府业务流程再造的进程。信息技术环境下，政府的决策过程、执行过程、监督过程、反馈过程都将发生深刻变革。

⒈基于信息技术的政府决策流程再造

决策活动是行政活动中的典型活动，行政执行是决策活动的继续，决策之前的调查研究、分析判断也是决策活动的组成部分[7]。可见，政府管理的过程就是决策制定的过程，因此政府决策流程再造是政府流程再造的基础环节。

基于信息技术的政府决策流程再造将彻底改变决策信息采集、决策信息加工、决策方案制定、决策方案选择的整个决策过程。

首先，信息技术能提升城市政府决策信息采集的模式、过程和品质。信息是政府决策的基础，科学决策要有信息质量的保证：①信息技术能提高信息保真率，从而改变政府现行信息传递模式与组织结构，社区或市民借助网络多渠道地将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；中间层级功能的消退，导致现代政府组织结构向中空化方向发展。两大变化的实质在于，中间层级信息传递功能的网络化替代，消除了信息与决策层之间的人为阻滞，使信息传递准确、及时，能避免信息传递失真。②信息技术能拓展政府的决策信息源，改善了决策者的有限理性。赫伯特・西蒙认为，在管理决策过程中，决策者进行理性判断和抉择的能力是有限的；在有限理性下，决策只能达到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了政府决策科学化的实现，而造成人类有限理性的原因主要是信息的缺失或信息量不足；而互联网等信息技术将各终端用户发展为潜在的决策信息源，他们的意愿、要求可随时在网络上发送。由于网络终端交互联系，其意愿表达会引发网上信息聚集，即某种意愿的表达可能带动其他用户就相关问题发表见解，表达意愿，从而把恰当的信息提供给政府的领导者，避免信息不完全产生的有限理性。

其次，信息技术能实现政府决策信息加工的自动化和智能化。决策人拥有了大量决策信息之后，如何加工处理海量信息是决策者面临的最大困难，而信息技术的发展将很好地解决这一难题。在信息技术条件下，决策者可借助各种信息系统和统计分析软件，从海量信息中提取和挖掘有价值的信息。

再次，各种决策支持系统和专家系统能依据基本的决策信息，自动为决策者生成若干可选的方案。一方面，可以避免决策者为寻求和制定决策方案耗费大量的时间，另一方面，可以弥补决策者在某些专业知识方面的不足。这在政府应急决策中非常重要，政府决策者面对紧急情况，如何在最短的时间内拿出可行的处置方案，既是对决策者的重大考验，也是对政府管理能力的巨大考验，信息技术将改变政府寻求和制定决策方案的整个流程。

⒉基于信息技术的政府执行流程再造

传统的金字塔式的政府管理模式是：下层众多的管理机构和人员隶属于上层少量的领导机构和人员的组织管理结构，管理信息由低层向上层传输，管理权力则由上向下贯彻。在管理机构和人数上，下层大上层小，形成金字塔；在管理权力上，上层大下层小，形成倒金字塔。这种结构模式是工业技术革命的产物，导致业务流程分散到庞杂的组织机构中，存在很大的随机性和灵活性，执行效率也比较低下。

在信息技术环境下，尤其在电子政务实施过程中，信息系统的建设一般要进行业务需求分析和数据需求分析，通过构造政府业务流程图和数据流程图，可以很好地梳理和优化政府的业务流程；在流程再造的基础上，让业务流程作为一种标准和规范固化在信息系统里，这样可以有效规制政府的行为，防止人为的“暗箱操作”。

⒊基于信息技术的政府监督反馈流程再造

信息技术将强化对行政决策执行的监督，降低决策执行变形的发生率。一方面，信息技术能简化监督信息反馈的传输渠道，政府门户网站直接与广大市民的网络终端相连，可避免反馈信息的失真，从而形成强大的监督网络，以规范政府行为；另一方面，互联网技术以“秘密投票”的方式确保监督者尤其是民众敢于监督，网络监督反馈能避免泄密的隐患，更能有效地保障监督者合法权益，消除其顾虑。简言之，网络监督安全系数高，为监督活动提供了技术保障。

可见，政府流程再造是电子政务系统建设中的重要环节，只有完成了政府流程再造，电子政务才能发挥应有的效益。所以，流程再造是评价电子政务成熟度的基本指标之二。

三、资源共享

共享是在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在一定范围内的所有成员之间相互协作、共同使用彼此资源的一种机制。所谓政府信息资源共享，就是在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在政府内部、政府与政府之间，共同使用政府信息资源，以提高公共管理和公共服务水平和质量的一种机制。

⒈政府信息资源共享的四个层次

政府信息资源共享从需求和内容上可划分为四个层次，由低到高依次为：同级政府各职能部门之间的资源共享，不同层级政府之间的资源共享，国家权力机关与政府之间的资源共享，政府与企业之间和政府与公民之间的资源共享等。

①同级政府各职能部门之间的资源共享是政府信息资源共享的基础部分，是其它层次资源共享实现的基础。其主要内容是：政府数据如何在各职能部门之间合理分布，避免重复采集、重复存放和重复加工；各职能部门如何方便地访问和获取公共数据以及其需要的其他职能部门的专有数据。其目的是：提高政府内部的效率，加强各职能部门之间的合作，通过整合各职能部门分散的数据库、信息系统、信息基础设施，开展协同式网上办公，为企业和公民提供“一体化”的政府信息服务打下良好的基础。

②不同层级政府之间的资源共享的主要内容是：下级政府如何方便地访问上级政府的信息，以及上级政府如何访问、获取和分析下级政府的信息。其目的是：加强上下级政府的沟通，为领导提供决策支持。

③国家权力机关与政府之间的资源共享的主要内容是：国家权力机关如何实时地访问政府数据，并做相应的分析。其目的是：实现国家权力机关对政府的动态监督，变事后惩处的监督方式为事先预防，建设透明的“阳光”政府，有效地遏制腐败。

④政府与企业之间和政府与公民之间的资源共享的主要内容是：政务公开，让企业和市民能方便地通过网络获取自己所需要的政府信息。其目的是：为企业和市民提供优质、便捷的信息服务。

⒉政府信息资源共享的意义

资源共享是人类追求已久的美好理想，它在充分重视个体潜力展现的同时，特别强调合作，减少资源的浪费与冲突。政府信息资源共享更具有特别的意义：

①政府信息资源共享是职能部门之间开展协同办公的需要，能提高政府管理的效率；

②政府信息资源共享是构建节约型社会的需要，能带来良好的经济效益；

③政府信息资源共享是为市民提供一体化电子服务的需要，能带来良好的社会效益；

④政府信息资源共享是政府正确决策、整体规划的需要，能有效提高政府的决策水平。

可见，如果不把资源共享作为电子政务建设的重要内容和发展目标的话，为政府提供决策支持和为公众提供“一站式”服务等电子政务的建设目标和功能定位就无从谈起，所以，资源共享是评价电子政务成熟度的基本维度之三。

四、组织虚拟

组织虚拟 （Organization Virtual） 是一种规模较小、但能发挥主要职能，难于确定边界的、虚实结合的新型政府组织形式。组织虚拟以虚拟现实技术为基础，为用户提供主动、不间断、随时随地的服务的组织存在形态。虚拟是指用信息技术营造的网络世界和数字平台，它与现实世界和自然平台构成了我们当今的世界。虚拟作为一种独特的中介方式，必然成为人与人之间、人与各种社会组织之间、各种社会组织之间沟通的一种中介方式，也必然成为政府与社会、公众联系的手段与途径[8]。电子政务发展的目标就是让政府组织虚拟化，让政府管理从现实世界走向虚拟世界，从自然平台走向数字平台。

组织虚拟状态下的政府是这样一种政府：它的组织存在于组织间的网络以及互联互通的信息系统内，由许多覆盖在正式官僚机构之上的虚拟机构组成。组织虚拟具有如下特点：

①职能部门虚化，部门化程度很低。随着信息技术的发展和应用，电子政务将实现真正的组织虚拟，人们勿需关心实体政府的存在，只需在线获取政府提供的各种信息和服务。

②组织边界模糊或消失。组织虚拟状态下，人们勿需关心政府职能部门的存在，政府组织成为事实上的单一体，能为人们提供“无缝隙”的“一站式”服务。

③政府的部分功能流失。组织虚拟状态的政府将把社会性、公益性、自我服务性的事务从政府职能中剥离出来，交给第三方部门承担，将本属市场的生产、分配、交换的经济职能归还市场，政府的部分功能收缩或流失。组织虚拟状态下的政府与传统政府在各个方面的特征都有不同之处（参见表2）。

表2 组织虚拟状态下的政府与传统政府在各个方面的特征的比较分析

在组织虚拟状态下，政府就是一个看不见、摸不着的有机系统。这个有机系统中储藏着政府用户需要的信息、知识和虚拟服务。用户可以随时随地获取这些信息和服务，他们不会关心这些服务是由谁提供以及怎样提供的。也可以说，政府是一个透明的“黑箱”，“看似无物，其实有物”。一句话，在组织虚拟状态下，政府是一个信息和知识的储藏加工中心，是虚拟服务的生产和派送中心。

组织虚拟有四个方面的基本要素：①信息系统。组织虚拟依靠信息技术来组织信息，组织虚拟建立在信息系统之上，各种信息系统是组织虚拟实现的基础。②信息资源共享。组织虚拟以信息资源为依托，以信息资源在组织内部的充分共享为前提。③信息流。组织虚拟实现后，政府组织主要依靠信息流完成沟通，数字化公文的自动流转是组织内部沟通的主要方式。④工作流。组织虚拟实现后，政府组织内部依靠“工作流”自动实现管理的决策、执行、监督、反馈等过程。

组织虚拟是政府管理思想的变革，是政府管理的未来模式。组织虚拟的实现是以电子政务发展高度成熟、高度发达为前提的。虚拟政府主要依靠各种信息系统来实现组织虚拟，反过来，政府要真正实现组织虚拟，必须具备很高的信息化水平：政府信息资源充分共享，政府业务流程自动流转，在线服务可靠、完善、持续。同时，通过对政务业务流程中的无序知识进行系统化管理，实现知识管理和共享。可见，组织虚拟是电子政务发展的战略目标，是评价电子政务成熟度的基本维度之四。

参考文献：

[1]Linden R M．无缝隙政府：公共部门再造指南[M]．汪大海，译．北京：中国人民大学出版社，2002

[2]胡德平．政府流程再造的理论探讨及其实践路径[J]．四川行政学院学报，2006(4)

[3]王树文，李青．政府改革与政府流程再造[J]．理论学刊，2004(12)：84-86

[4]Hammer M，Champy J．Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution[M]．NewYork：Harper Business，1993

[5]董新宇，苏俊．电子政务中政府流程重组的模式选择[J]．理论与改革，2004(4)：45-48

[6]王泽群，刘清．浅论西方“政府再造”运动的背景及其主要理念[J]．江西农业大学学报：社会科学版，2004(3)：76-78

[7]Simon H A．管理行为[M]．詹正茂，译．4版．北京：机械工业出版社，2004

[1]齐明山．从现实政府走向虚拟政府的变革[J]．新视野，2006(2)：36-38

作者简介:

徐晓林，华中科技大学公共管理学院教授、博导、院长；研究方向：政府管理创新，数字城市政府管理（电子政务）。

李卫东，华中科技大学公共管理学院博士生，国家认证计算机软件系统分析师；研究方向：电子政务。

（本文责编：宋文好）