健全农村社会保障体系与新农村建设

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摘要:农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分,也是薄弱环节,建立和完善农村社会保障体系是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容,也是社会主义新农村建设取得胜利的有力保障｡针对我国目前农村社会保障体系的严重缺位,应从制度､资金､管理､法制等各方面健全农村社会保障体系,促进新农村建设｡

关键词:农村社会保障;新农村建设;保障管理

中图分类号:F323.89 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0051-03

农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分,也是薄弱环节,建立和完善农村社会保障体系是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容,也是社会主义新农村建设取得胜利的有力保障｡对此,我们始终要坚持以人为本,从建立完善各项社会保障体系入手,逐步推进新农村建设｡

一、健全农村社会保障体系的重大意义

1.社会保障是一项基本权利,彰显着公平

社会保障建设涉及到社会公平,讲究和追求社会公平是社会主义市场经济的本质体现｡在社会主义市场经济社会,公平不但反映在市场经济框架下的运行秩序,还应包括支撑市场经济体系的法人､自然人的公平｡在市场经济社会,社会保障应是法定的基本保障,所有公民都应纳入社会保障体系之中｡农民是我国人口的最大部分,农村和农业问题是国家最大最严重的问题,建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度,需要国家的积极行为,在社会转型时期,政府为公民提供社会保障不应“缺位”｡

2.健全完善农村社会保障体系,是深化社会主义市场经济体制改革的必然要求

社会保障是社会化生产的产物,在现代市场经济中,社会保障制度是一个经济社会制度不可缺少的重要组成部分,也是市场经济运行不可缺少的条件｡我国进行社会主义新农村建设,是社会主义市场经济体制改革农村部分的延伸与深化,其实质是将农村进行现代化改造,使农民自主创业,使农业实现产业化､集约化并走向市场,使农村劳动力进行社会化的分工,使农村经济体制更加符合和适应农村经济社会发展的客观规律｡因此,社会主义新农村建设,必须健全和完善社会保障制度,使之与整个经济社会制度相匹配｡

3.健全完善农村社会保障体系,有利于加快解决三农问题

我国城乡二元社会经济结构的差别太大,且在中国贫富差距呈阶梯式拉开,正是在这种国情下,产生了中国现阶段日趋严峻的三农问题｡尤其是农民养老问题､医疗问题､最低生活保障问题日趋严重｡总书记在十六届四中全会上提出的“两个趋向”重要论断,明确了新形势下的工农关系和城乡关系,指明了通过城乡统筹支持农业､农村发展与村镇建设的方向,对解决我国三农问题具有重大的理论与现实意义｡解决三农问题的途径:首先,增加农民收入是核心;其次,减少农民开支(减轻农民负担)是重点;再次,降低农民的风险是关键､是保障｡降低农民风险最根本､最有效的做法是给农民国民待遇､提高农民的政治地位､建立健全农村社会保障制度｡

4.健全完善农村社会保障体系,有利于降低社会风险维护社会稳定

有关研究表明,当一个国家的人均GDP从1 000美元向3 000美元迈进时,往往是产业结构剧烈变化､社会格局重新调整､利益矛盾不断增加､收入加速分化的时期,也可以说是社会矛盾的“凸显期”｡改革是经济发展的根本动力,而改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程,改革蕴涵着社会风险并形成对社会成员的压力｡显然,弱势群体对社会风险的承受能力较低,当这些弱势群体的基本生活受到威胁时,贫困就不仅仅是经济问题,也可能转化为政治问题,演化为严重的社会矛盾｡从本质上说,社会保障是经济可持续发展的“调节器”,社会和谐发展的“减震器”,实现经济效率与社会公平的“平衡器”｡建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系,有利于改善农村弱势群体和贫困群体的生活,减轻家庭负担､增加农民福利,促进社会和谐,缓和社会矛盾,降低社会风险,维护社会稳定,实现国家长治久安的战略目标｡

二、农村社会保障体系的严重缺位

城乡二元化的格局,使城乡社会保障出现巨大反差｡社会保障的基础是“大数法则”,即用恒定的大数来保障突发的小数｡参与保障的人数越多,承受风险的能力就越强｡在我国,与二元经济结构相适应,建立了呈明显二元化特征的社会保障体系,即在城市,建立了面向企业劳动者的社会保险制度;在农村,则实行家庭保障与集体救助相结合而以前者为主的保障制度,尚未在农村建立作为现代化社会保障体系核心内容的社会保险制度｡从社会保障费的支出看,占全国人口80%左右的农民的社会保障费支出只占总数的11%,而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的80%;从覆盖面看,城镇已达91%,而农村只有2%｡国家机关､事业单位､国有企业及部分集体企业的工作者享受国家的退休金､医疗､工伤､住房､粮食､副食等补贴,而数量众多的农民基本上处于国家的社会保障体系之外,他们大部分实行家庭养老的方式,享受国家救济的只是极少数“五保”老人｡这种长期存在的二元社会保障格局,不仅导致了城乡差别的扩大,亦使我国社会结构转型更加困难｡当前农村社会保障体系的缺位主要体现在以下几个方面:

1.社会保障覆盖面窄,且发展很不平衡

农村社会保障的覆盖面是很小的｡不仅如此,农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡｡同时,大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业､城乡集体企业､三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白的｡

2.社会保障能力差

社会保障包括资金保障和服务保障两大系统,而资金保障在两大系统中具有关键的作用｡资金保障存在的主要问题是保障资金不足｡主要是因为国家财政的投入与市场物价上涨和人民生活水平普遍提高的状况不相适应｡近年来,国家增加了对农村社会保障的投入,但是其增加的速度远远低于物价上涨的速度｡

3.保障管理分散

我国农村社会保障的现状是城乡分割,条块分割,多头管理,各自为政｡条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法｡从管理机构上看,部分地区将在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理,医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理,农村养老和优抚救济归民政部门管理,一些地方的乡村或乡镇企业也制定了社会保障办法和规定,有的地方人民保险公司也搞了保险,妇联､组织部门､卫生部门､教育部门联合办各种保险,形成“多龙治水”的管理格局｡由于这些部门所处的地位和利益关系不同,在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾｡这样使本来已经够乱的管理体制更加混乱｡

4.保险基金管理缺乏法律保障,难以保值增值

由于农村社会保障体制尚未确立,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使农村社会保障无法可依,无章可循,致使农村社会保障基金管理缺乏约束,资金使用存在风险大,无法解决保值增值的问题｡有的将社会保障基金借给企业周转使用,有的用来搞投资､炒股票,更有甚者利用职权贪污盗窃,致使基金大量流失,严重影响基金正常运转｡

三、健全农村社会保障体系 促进新农村建设

1.扩大农村社会保障的覆盖面,提高农村社会保障水平

健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助､社会保险､社会福利､社会优抚､社会服务五个方面的内容｡但从当前的情况看,广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠､老有所养､病有所医”｡因而,在农村社会保障的各项制度建设中,应重点加强最低生活保障制度､养老保险制度和医疗保险制度的建设｡

(1)全面建立农村最低生活保障制度｡建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在｡最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障,是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措,是政府为农民设立的最后一道安全网｡因此,建立农村最低生活保障制度是重中之重,必须尽快启动与实施｡首先是科学确定保障标准,其次是合理筹集保障基金,同时还要正确界定保障对象｡

(2)建立和完善农村养老保险制度｡有关研究表明,要建立一项储备积累的养老保险制度,并使它发挥应有的功能,一般需要20～30年时间,这时我国将进入老龄化高峰期｡因此,当前必须积极稳妥地推进农村养老保险制度建设｡农村社会养老保险制度的目标是:“十一五”期间,重点做好富裕型农村和失地农民以及农民工的养老保险工作,力争到2010年使参保人口占农村应保人口的50%左右;争取在2020年基本建立起覆盖范围比较广泛､保障水平逐步提高､保障方式多层次､资金来源多元化､管理规范化､服务社会化等比较健全的制度体系｡

(3)建设农村医疗保险制度｡正确选择合作医疗的形式及内容｡应根据农村经济发展水平和群众意愿,选择乡办乡管､村办乡管､乡村联办､村办村管等多种农村合作医疗形式,逐步形成以村合作医疗组织为基础､乡(镇)合作医疗组织为重点,一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗组织体系｡建立科学合理的合作医疗筹资机构｡合作医疗资金的筹集要按照以个人缴纳为主､集体补助为辅,国家政策予以支持的办法进行｡强化管理与监督,要建立健全各项管理规章制度,并严格执行｡

2.扩大筹资渠道,实现农村社会保障基金来源多元化

在资金筹集上建立多种形式筹措社保资金,建立国家､地方和个人三位一体的投资结构｡农村社会保障基金主要来源于国家财政､地方财政和农民参保三方,但国家要明确三方的合理投资分配比例｡要广开融资渠道,可考虑将土地补偿费､土地使用费､农业税､农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道｡根据我国农村集体积累和农民个人收入不高,各地区经济发展不平衡等特点,农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法,也不能照搬国内城市的做法｡

3.建立专门的社会保障机构,统一管理农村社会保障事业

农村社会保障作为一种社会制度,在我国是新事物｡社会保障要明确主管部门,加强政府的调控和监管｡在宏观管理上,要实行统一管理和规范,消除“多龙治水”､条块分割的状态,由政府设置权威机构组成社会保障委员会领导管理｡在中央层面,可以考虑在国务院设立全国社会保障委员会,农村社会保障领导机构作为其下设的一个分支机构,负责编制全国农村社会保障体系建设规划和实施办法,起草农村社会保障法律和法规,制定农村社会保障规章和政策,指导､监督､检查农村社会保障基金的征收､管理､经营和发放,策划保障基金的保值和增值;在地方层面(尤其是县级政府),应当按照社会保障行政机构､执行机构､监督机构既相对独立又相互制约的原则,分别设立社会保障管理委员会､社会保障事业管理中心､社会保障监督委员会,进而形成统一管理､分工协作､有效制衡的农村社会保障管理体系｡在具体执行上,要依靠基层政权组织及群众性管理组织,分级分类负责各地区的具体社会保障事务的管理､执行､监督?熏努力建成分工协作的社会化､法制化的社会保障网络｡

4.加快农村社会保障法制建设,依法规范农村社会保障工作

社会保障立法既是社会保障制度的一种法律形式,又是社会保障制度的可靠基础和依据｡纵观现代西方发达国家社会保障制度,几乎无一例外地表现为法制健全,立法完备｡我国农村传统的和现行的保障方式主要是依据国家的相关政策组织实施的,缺乏法律的刚性规定｡为了使农村社会保障工作尽快走上规范化的轨道,必须制定､出台一系列符合农村实际情况的相关法律法规,以调节因农村社会保障而引起的各种社会关系｡这些关系依据其内容的不同,可分为以农民养老保险､医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系,以救灾和扶贫为重点的社会救济关系,以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系,以及以复员军人安置､伤残军人､军烈属为重点的优待抚恤关系｡农村社会保障立法要充分考虑上述各项原则,并对农村社会保障的主要内容和形式､保障项目和标准､保障金筹集和发放､保障金的保值增值和监督等做出明确具体的规定,形成法治化､规范化､高效化的社会保障运行管理体制,以便于实际操作｡