融消费者公益诉讼制度构建问题初探

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摘 要：我国目前解决金融消费者纠纷的诉讼方式主要是普通民事诉讼程序，而由于其存在原告资格制度不健全、诉讼成本高、举证责任分配不合理等缺陷，致使金融消费者权益和公共利益很难通过诉讼途径得到维护。因此，尽快建立适合我国金融消费纠纷特征的公益诉讼制度成为当务之急。

关键词：金融；消费者权益；公益诉讼

金融消费者所消费产品与服务多为无形产品， 比一般有形商品消费者面临更大的风险与不确定性，尤其当前金融创新加速，金融衍生品层出不穷，虽然拥有更多的消费选择，但是面对复杂的产品介绍与计算方式，金融消费者还是时常感到无所适从，消费行为多带有盲目性与侥幸心理。而一旦自身利益受到侵害，又面临侵权事实认定难，争议解决途径不足等诸多困扰，合法利益得不到切实保障。因此, 应当从立法和司法层面进行反思, 完善我国民事诉讼相关制度, 使其在保护金融消费利益方面发挥积极重要的作用。

一、对金融消费者维权给予公益诉讼特别规制的必要性

1、法律对金融消费者保护不足。目前，在主要金融领域，即银行、证券、保险业务领域中注重的是维护存贷关系、投资关系、保险关系的秩序，《证券法》、《商业银行法》、《保险法》等法律强调更多的是对存款人、证券投资人、被保险人的保护。而随着社会的进步和金融市场发展的深入，金融服务和金融产品已成为人们生活中不可或缺的重要组成部分，人们与金融机构之间已不再是简单的存贷关系和投资关系，更多体现为一种消费关系。可以说，金融消费本质上也是消费，是一种比较高级别的消费。但根据《消费者权益保护法》的定义，消费者限于为生活消费而获得商品或服务的自然人。金融消费被排除在外，金融消费者在权益受到侵害时，缺少作为消费者特殊救济政策的保护。

2、金融消费者在诉讼维权中处于弱势地位。由于金融产品和服务的复杂性，消费者作为个体，其在信息获取上处于劣势地位，多数消费者不具有获取、分析和理解金融市场专业信息的能力，更为重要的是，作为服务和产品提供方的金融机构往往属于垄断行业，在信息拥有和信息传播方面占据了主动地位，出于自身利益很难客观公正全面向消费者提供相关信息。

3、消费者个体维权成本高、诉讼风险大。目前，我国民事诉讼主要遵循“谁主张、谁举证”的原则。一是当消费者预计维权成本大于个体能够得到的救济时，就会主动放弃这场“不合算”的诉讼，而使金融机构不当获取巨大的利益。二是由于对金融服务和产品进行鉴定的专业性太强以及金融机构所处的垄断地位，目前除有关监管机构和行业协会外，尚没有第三方机构能够对金融服务和产品瑕疵进行有效的鉴定，而上述机构或是出于防范行政诉讼或是维护行业利益，多不愿意参与到民事诉讼中来。三是法院在审理此类案件中，对有关问题的认定局限于监管部门的行政监管政策或认定意见甚至是被诉金融机构的解释说明，缺少对涉诉行为合理性的司法审查。

二、现有的诉讼机制不能满足金融消费者公益诉讼的需要

1、代表人诉讼制度不完善

首先，该制度设计存在缺陷，操作性差。例如，让大规模彼此缺乏联系的当事人群体自己来完成诉讼代表的选定、授权行为实属不易。被代表人对代表人缺乏信任，代表人与被代表人之间关系混乱导致矛盾激化的现象时有发生。其次，权利申报登记制和生效判决对同类后案约束机制，也就是说，没有参加登记的权利人在诉讼时效内提讼，法院认定其请求成立的，适用法院已经做出的判决或裁定。这容易产生 “搭便车”现象，即受害人为了不支付律师费，往往更愿意等待观望，希望其他受害人首先提讼，最终影响了代表人诉讼机制的效果。

2、诉讼主体存在限制

按照现行《民事诉讼法》的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。如果某些受害消费者代表所有受害人提起公益诉讼，他们作为原告不适格。如果国家机关代表国家利益或社会公共利益，或消费者协会代表消费者利益进行，会因为没有参加实际交易，没有直接利害关系，而得不到法院的立案。［1］另外，按照民事诉讼“不告不理”原则，法院判决只能针对已经受到侵害的消费者，而不包括那些潜在的消费者的利益，不能对金融机构不合法的行为作出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。［2］

三、构建我国金融消费者公益诉讼的思路

1、关于原告主体

一是赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格。因为仅仅依靠这种单纯为受害者进行权益补偿的现行消费者诉讼制度已经远远不足以构成对整个消费者进行司法保护的全部内容，所以应规定提起公益诉讼的公民既可以是直接受到或即将受到违法行为侵害的个人，也可以是与侵害后果无直接利害关系的任何个人。同时，为防止公民“滥诉”，应当设置一些相关程序对公民个人提起公益诉讼作一定条件的限制。

二是建立以检察机关为代表的民事公诉制度。检察机关是我国法律监督机关, 建立以检察机关为代表的民事公诉制度是检察机关行使法律监督职能的有效途径, 也是维护消费者合法权益的必要途径。首先, 在检察机关提起维护消费者公益诉讼的民事公诉中, 检察机关的地位是法律监督者，检察机关提起民事公诉实质上是检察机关实施法律监督的手段。其次, 在民事公诉中, 检察机关不承担败诉的后果。由于检察机关在民事公诉中的地位是法律监督者, 只是程序意义的原告人, 因此检察机关不承担实体意义的法律后果。如果被告因检察机关提起民事公诉而被卷入诉讼并造成损失, 当事人可以请求国家赔偿。最后, 检察机关提起民事公诉的诉权应当被严格的限定在法定范围以内。由于检察机关拥有公权力, 其诉讼的过程难免会带来公权力对私权领域的侵犯, 若对此不严格控制则易导致公权力不适当的扩张。［3］

三是建立统一的金融消费者保护官方机构，并赋予其提起公益诉讼的权利。在我国整个金融监管领域尚未实行统一监管的前提下， 在消费者保护这一具体问题上实行统一监管， 将是分业监管大环境下统一监管的一个尝试。在具体程序设计上，可以设定前置程序，即当经营者的一项侵害消费者权益的行为未被法律明确纳入由检察机关提起民事公诉的范围时, 保护机构并不能马上代表消费者提起团体诉讼, 而只有当超过一定数量的消费者请求或者该机构有证据证明情况紧急时才能够代表消费者提起团体诉讼。这样的制度设计可以避免诉权重叠和冲突, 同时防止烂诉的发生。