国外城市基础设施投融资体制改革的考察与借鉴
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[摘 要] 进入20世纪80年代以来,全球大多数国家都在积极探索和推进城市基础设施的投融资体制改革,各国的实践充分证明,这是一次投融资能力扩张与效率增进的历史性变革。其中有很多成功做法和宝贵经验值得我们学习和借鉴。本文将重点对英国、美国和日本的基础设施投融资体制改革进行考察,力求为我国的基础设施投融资体制改革提供参考和借鉴。
[关键词] 基础设施 投融资体制改革 借鉴
从上世纪80年代开始,世界上大多数国家都在积极探索和推进城市基础设施投融资体制改革,掀起了一股席卷全球的改革浪潮。这一改革的结果是基础设施投融资模式由单一的政府主导模式转变为政府与私人资金共同参与的民营化主导的混合模式,基础设施市场由原来政府垄断的封闭型市场转变成面向全社会的竞争性开放市场。
1.英国城市基础设施投融资体制改革
英国城市基础设施投融资体制改革是建立在20世纪70年代末国有企业改革基础上的,因为,英国国有企业大多集中在城市基础设施领域,所以,可以说英国的国有企业改革直接带动了城市基础设施领域投融资体制的变革。改革的本质在于打破传统政府垄断经营的局面,引入竞争机制,提高供给效率和质量,从而满足公众多元化的需求。改革中主要采取了如下一些做法:
(1)出售国有资产,实现国有资产从公共部门向私人部门的转移。这是英国城市基础设施投融资体制改革中采取的主要做法,因为英国和其他西方国家不同,改革之前,英国的公用事业基本上都由政府垄断经营。而从1979年开始,英国政府陆续将一些大公司的国有资产卖给了私营企业、外国投资者和个人。具体出售的办法有:以出售股票的方式出售国有资产。英国电信公司、英国煤气公司等采用了这种做法;把国有企业整体出售。这种方式主要用来处理一些具有竞争性的小型国有企业或公用事业企业的附属企业;把国有企业整体卖给由多家投资者组成的集团。国有电力供应企业的出售采用了这个办法;把国有企业资产卖给企业的管理阶层或职工,如英国水路运输集团。???通过以上方式不仅减轻了政府的财政负担,也使企业的运营效率有了不同程度的提高。
(2)吸引民间资本参与城市基础设施建设。英国在城市基础设施投融资体制改革过程中针对不同性质的城市基础设施项目,采取了不同的吸引民间资本投资的方式。如,对可以通过收费收回投资的城市基础设施项目,由私人企业出资建设和运营管理,政府不参与投资和管理;对可以收费但通过收费不能完全收回投资的基础设施项目,政府适当给予补贴;而对那些不能实现收费机制的纯公共品,私人无法通过项目建成后的经营收回投资的项目,政府主要采取公共部门和私人部门合作的方式,由私人企业出资建设和经营管理,由政府在未来项目建成后购买该项目的服务。具体操作办法见下表。
资料来源:根据相关资料整理。
2.美国城市基础设施投融资体制改革
美国是发达的市场经济国家,城市基础设施建设的传统方式是民营经济直接负责,但政府加以管制,且管制的力度非常大、范围非常广。因此,美国的城市基础设施投融资体制改革是以放松管制为特征的。改革的经验包括如下方面:
(1)两种管制并存,刺激市场竞争的全面展开。美国的改革中放松管制与激励性管制同时开展,放松管制意味着政府放松和取消了许多管制条款,如,将许可制放松为申报制,将经济性管制的各项条款取消。但是,放松管制的领域主要是那些公用事业的自然垄断性质已经发生变化的领域,以及原有自然垄断型企业经营的大量非自然垄断业务部分。而对自然垄断性业务,美国政府继续对其进行管制,但为激励企业提高效率,引入了新的管制方式――激励性管制 (Incentive Regulation),即在保持原有管制结构的条件下,给予被管制企业以竞争压力来提高生产效率和经营效率。
(2)建立独立的监管机构。包括对跨州服务事业进行管理的联邦管制委员会,以及只对州内服务事业进行管理的州管制委员会。联邦管制机构(如州际贸易委员会、联邦能源管制委员会、联邦通信委员会等)由5名～7名中立的委员组成委员会,委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。州管制委员会组织大体上与联邦管制机构相同。这些机构拥有三种管制权力:一是核发经营许可证,二是规定运费和价格,三是核准企业组织的内部规章。管制部门与行业主管部门是分开的。
3.日本城市基础设施投融资体制改革
日本的公用事业改革始于20世纪80年代,进入90年代后改革步伐加快。日本基础设施建设的快速发展,得益于政府预算特别是财政融资的大力支持,但日本政府并没有忽视或排斥资本市场的作用,并制定了相应的法律法规来引导民间资本进入。其改革的主要举措有:
(1)引入竞争与企业产权制度改革并举。日本改革的一个重要方面是改革原有国有企业,组建新企业,使其自负盈亏,分离其与政府的关系。同时,进行组织结构调整,将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。如1987年4月对国家铁路公司实行民营化,将“国铁”分割为11个单位(包括6个客运公司和5个货运公司),各公司都实行股份制,通过各公司之间的竞争而提高经营效率,其结果不仅降低了票价,而且使“国铁”扭亏为盈。
(2)积极探索多元化的融资渠道。日本在基础设施领域除政府财政支持外,也不忽视或排斥资本市场的作用,日本政府认为,只要某一部门具备了从金融市场筹集资金的能力,就应当毫不犹豫地把该部门推向市场。政府主要采取的融资手段包括提供财政和政策性金融担保、发行长期金融债券、国营企业民营化、直接投资引导和开拓特殊债券市场等多种方式,实现了基础设施建设资金渠道的多元化。
(3)注重法制引导。从20世纪80年代开始,日本加快了基础设施建设的市场化进程。在此期间制定了多项法律法规来规范和引导基础设施建设向市场化发展。如颁布了《关本于活用民间事业者的能力来促进特定设施建设的临时措施法》、《关于推进民间都市开发的特别措施法》、《地域综合整备资金贷款法》、《PPP推进法》等一系列的法律来保证改革的实施。
二、国外城市基础设施投融资体制改革的比较
通过以上对英、美、日公用事业改革的考察,可以看出,他们推行改革的动机和目的是不同的,不同的动机和目的决定了改革的方式和方法也有所不同。如美国基础设施领域的投资是以私营经济为主体,政府进行干预,所以改革的目的是为引入竞争,提高基础设施企业的效率,改善服务质量。在改革的方式上是以放松管制为主,产权变更并不是美国基础设施领域改革的重点。英国基础设施领域改革的目的旨在通过私有化变更产权的方式来摆脱政府对基础设施领域的干预,改善财政收支状况,提高政府投资效益。因此在改革方式上是以出售国有产权的方式推进的。而日本的基础设施领域改革的初衷则是减少财政赤字,实现财政收入的最大化,所以日本就没有像英国那样采取对个人和职工的优惠政策,而是对基础设施领域的国有企业进行分拆,实行股份制改造,通过资本市场出售部分国有股权,扭转企业亏损的局面。
研究发达国家的公用事业改革,还可以看出改革中的一些共同取向:
1.引入竞争、完善产权制度
在城市基础设施投融资体制改革中,为达到促进竞争、选择基础设施经营主体的重要目标,各国政府采取一系列鼓励竞争和完善产权制度的措施及做法。20世纪80年代,英国以电信改革为开端,相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等自然垄断企业进行民营化改革,同时采取多种措施引入竞争机制。美国自然垄断企业的传统治理方式是民营经济为主导,政府进行规制。企业的产权制度改革并不是其重点,而在于采取组织结构等措施来推动竞争机制的建立,拆分AT&T就是一个典型的例子。日本的自然垄断企业在改革前被置于各种规制之下,为了增强企业的活力,促进自由竞争,从20世纪80年代开始尤其进入90年代,日本加快了规制改革,一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等国有企业的民营化,进行组织结构调整。
2.多种方式引导民间资本参与基础设施建设
引导民间资本参与基础设施建设成为各国改革中普遍采用的做法,政府通过允许民间资本进入城市基础设施领域,以寻求相应的专业技术知识和新的投资来源,同时提高运营效率,减少基础设施建设对政府财政的依赖。美国民间资本参与基础设施建设的领域较为广泛,参与的程度也较高。以美国的铁路建设为例,虽有联邦政府和地方政府的投资参与,但却以私人投资为主,他们中既包括大型投资银行,也包括投资额相对较小的私人企业和新建铁路沿线的居民投资者。在民间资本控制的基础设施企业定价权方面,政府规定可以由企业自主定价,其投资回报率可以高于市场一般利率水平。英国和日本在引导民间资本进入基础设施领域的过程中更是采用了多种手段和途径,如独资、合资、合作、参股、特许经营、发行债券等多种方式,不断寻找潜在的投资者。
3.健全法律法规
国外的公用事业改革十分注重立法先行,在整个改革过程中制定了较为完善细致的法律法规。如美国政府于1976年～1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和管制改革法案》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等多部法案,对交通运输企业的改革进行了规定。1996年,美国国会又通过了新的《电信法》,推动美国电信市场改革,使整个改革过程有法可依。英国和日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了多部法律,使改革具有法律依据和实施程序.
三、国外城市基础设施投融资体制改革对我国的启示和借鉴
通过对西方发达国家城市基础设施投融资体制改革的考察,可以看出,虽然各国在不同时期采取的改革措施不尽相同,但他们也存在着一些共同的特点,即各国政府都很重视市场机制在基础设施投融资中的作用,积极鼓励民间资本进入基础设施领域,并出台吸引民间资本进入的优惠政策,倡导新型的融资方式,制定较为完善的法律法规,重视社会监督,不断完善公用事业的监管体系等。总结国外城市基础设施投融资体制改革的成功经验,可以给我国带来如下启示和借鉴:
1.转变政府职能,充分发挥政府在城市基础设施投融资改革中的作用
西方国家进行的基础设施投融资体制改革,从某种意义上说,亦是政府职能转变的过程。英国在改革后,政府不再以所有者的身份干预企业的具体经营活动,而是以简洁的宏观调控手段加以指导、调控和引导。在改革过程中为了将竞争机制引入公用企业,英国政府放松了对基础设施领域的管制,但放松管制的同时也采取多种手段加强政府的监管职能。而美国的基础设施投融资体制改革虽然是以放松政府管制为主要特征,但这也并不意味着政府不发挥任何作用,政府的主要作用是从补缺、引导和保护方面来影响民间投资主体的决策,取得了很好的效果。可见,在改革过程中转变政府职能并不意味着要放弃或减弱政府对基础设施领域的干预,而是把直接干预企业的行为转变为间接的引导、调控、监督和制定相关政策上来,这是非常值得我们学习和借鉴的。长期以来,我国政府在基础设施建设和管理中一直承担着多重角色,即是直接的投资者,又是建设者、运营者和管理者。这种“大政府”的管理模式导致我国基础设施投融资市场主体缺位,资金效率低下,政府财政风险不断积聚。借鉴国外经验,结合我国的具体情况,本文认为当前在基础设施投融资领域应充分发挥政府的引导、服务、管理和监督职能。
2.拓宽融资渠道,创新融资方式
西方国家城市基础设施投融资体制改革,在拓宽融资渠道,创新融资方式方面积累了丰富的经验。比如,日本将大型国有企业改为股份制企业,通过上市筹集股权资金;美国通过发行市政债券筹集资金;英国的做法是推行政府与私人合作的PPP模式进行融资。此外,利用保险、养老基金、投资基金等投资城市基础设施建设也是西方国家普遍采用的做法。相比发达国家,虽然近几年我国的基础设施领域也在逐步向非政府资金开放,融资渠道逐渐拓宽,但总体而言,我国城市基础设施融资渠道还十分有限,为此,我国城市基础设施投融资体制改革,仍需进一步拓宽融资渠道,创新融资方式。
3.加强法制建设,完善政策法规体系
制定明确具体的法律法规,规范改革过程,防范风险,这是发达国家基础设施改革的成功关键和制度保障。目前,我们的当务之极是尽快建立健全我国公用事业领域的相关政策法规,对现有法规中限制或阻碍基础设施融资的相关条款加以修改和完善。同时,还应加快制定与投资有关的法律法规,依法保护投资者的合法权益,依法规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。只有加快法制建设、完善政策法规体系,才能实现基础设施投融资对社会资金的开放,从而加快基础设施投融资体制的市场化进程。
4.转变政府监管模式,充分发挥社会监督组织的作用
考察西方国家基础设施投融资体制可以发现一个共同现象,就是非常重视发挥社会监督组织的作用。因此,我国的基础设施投融资体制改革应充分借鉴国外经验,在公用事业领域依法建立相对独立、利益中性的监管机构,形成政企分离的管理体制;建立能充分代表消费者利益的专门组织,以维护消费者的合法权益;充分发挥社会监督组织的作用,接受司法、审计以及新闻媒体等社会监督机构对基础设施融资过程、融资资金的使用和监督;健全听证会制度,在制定和调整涉及消费者、企业各利益集团的政策法规、特别是周期性调整管制价格时,都必须实行听证会制度,接受社会监督。
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