非政府组织在突发性公共事件中的作用探析

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摘要：在公共管理中，如何运用非政府组织来处理突发性的公共事件已经受到了很多国家的广泛关注。本文根据国内外在面对突发事件采取的实践措施，通过比较政府与非政府组织在突发性公共事件中的异同，分析了非政府组织在突发事件管理中的角色以及作用，从而强调了非政府组织参与突发事件的重要性。

关键词：突发性公共事件 非政府组织 作用

一、非政府组织与石渠县雪灾

非政府组织是不属于政府、不由国家建立的组织。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但该名词一般仅限于非商业化、合法的、与社会文化和环境相关的倡导群体。非政府组织通常是非营利组织（Non-profit organization，缩写NPO），他们的基金至少有一部分来源于私人捐款。现在该名词的使用一般与联合国或由联合国指派的权威非政府组织相关。由于各国文化、法律等的差异，不同国家对这个概念的指称所适用的对象范围也各不相同。美国一般称之为“非营利组织”、“独立组织”或“第三部门”（The Third Sector），英国称之为“志愿组织”（voluntary organization），还有许多国家则用“社团”称之[1]。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。近几年，由于复杂的自然和人为因素的共同影响，使得全球性和我国国内的公共危机频繁。08年的汶川大地震给我国带来的经济损失也是超乎我们的想象。但在政府组织以及非政府组织的援助下，很快让汶川发展了起来，在这次的大地震中，非政府组织的作用是占很大一部分的，有各个企业的捐赠，明星的捐赠以及自愿者们参与救援活动。目前我国一些地方受天气的影响，遭受大雾，导致高速公路出现货车追尾事故。08年的石渠县雪灾也是重大自然灾害之一。从08年1月下旬以来，受低温寒潮和地面冷空气影响，平均海拔在4250米的石渠境内普降大雪。当地连续降雪天气达41天，夜间最低气温达零下37.2℃，降雪总量超过56毫米，积雪厚度超过15厘米，最深处达70厘米以上。据了解，恶劣的大雪天气使石渠县呷依乡、格孟乡、德荣玛乡等10个乡镇受灾严重。造成25568人缺粮，21430人缺衣被，7241户缺燃料，冻伤668人，被冻死牲畜达9.4万余头。灾害还导致当地供电、供水、医疗、通信、道路交通等基础设施严重受损。灾情发生后，四川省委省政府、甘孜州委州政府州工作组已赶赴石渠组织党、政、军、警全力救灾，并同时查灾核灾，按照先保人、后保畜的原则，整合全县人力、财力、物力进行抗灾救灾工作。其中，石渠县人武部火速集结各乡镇应急民兵参与抗雪救灾，先后组织400余名乡镇应急民兵就地就近赶往高海拔地区展开救援。石渠县已向受灾群众发放救灾粮食72万斤、煤炭100吨、大米青稞90余万斤、帐篷100顶、钢炉100个、棉被1000床，购买燃料400吨、饲草料240吨以及80余万元的救灾药品，共救助受灾群众6113户，25568人。石渠县还举行了全县干部向受灾群众捐款活动，募捐金额达30余万元。在这次的灾害中石渠县的损失严重，但通过省州县全力以赴的抗灾救灾，以及来自各方的救灾物资，受灾群众生命安全得到保障，生活生产得到保障。非政府组织在突发事件发生后的几时救助以及动员中的迅速都让损失在灾害中降到最低。

二、非政府组织在突发事件中的重要性

从我们人类诞生以来就没有停止过与各种威胁作斗争。在20世纪80年代后期德国社会学家乌尔里希.贝克曾就对突发事件提出“风险社会”这一概念，在这概念中他指出工业社会以前的风险主要来自自然，然而工业化过后的风险则更多的与决策有关。[2]然而我国08年所面临的自然灾害也是让我们现在想起来也是心灵颤抖。在上面的石渠县雪灾案例中，我们看见了政府的身影，以及来自各方组织的非政府提供的资助。突发事件具有突发性、不可预见性的特点，因而突发事件中应急管理的关键，主要还是集中在危机发生以后的处理与调控。在面临突发事件时就需要社会动员，动员只是一种工作方法，是为了实现特定的目标而进行的宣传，发动和组织工作。非政府组织正好可以承担政府与社会界面上的转折点，可以通过将政府组织转换成非政府组织的方式，将公共服务职能更好地深入社会，产生与行政体系相对接的社会机制。[3]可以通过非政府组织向社会公众讲解行动常识、讲解国家的政策；还可以运用非政府组织而不是政府来向社会公众讲解风险的真实面目，从而使得他们既不惊慌又不大意。在这一系列的过程中，非政府组织可以将其与社会公众长期建立的信任与友好关系的优势充分发挥出来。然而在易感人群的特殊公共事件中，政府组织难以进入到高危人群内部，甚至连被服务对象在哪里都不知道。只有借助于这些人群本身形成的组织，通过政府与这些草根性社会组织合作的方式，才能让政府的公共服务传递进去、到达目标人群。非政府组织具有灵活的反应性，政府组织由于受制于庞大的组织体系以及严格的管理体系，从而行动滞后，或者反应形式单一。在突发事件发生时，非政府组织的重要站主导作用。从而我们得知非政府组织具有以下特征：1.非政府性。非政府的力量依赖于广大的民间力量，包括物力、财力。从事政府职能以外的社会救助，社区管理和环境保护。2.非盈利性。非政府组织的财力基本来自社会的捐赠。3.自主性。个别组织可能为了保障自身的独立性质，从而拒绝一些方面的经济支持。4.中立性。是不参与国际内的政治活动。5参与性与使命感。它主要是调动人民的内心深处的人本关怀和互利意识。6.多样性。社会需求的多样性决定了非政府组织的多样性。[4]非政府组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机的第一线进入危机处理的方方面面，募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀，而且在危机后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。在每一次的突发事件中都有大量的公共资源以及只愿资源等待着支配与使用，所以非政府组织还是突发事件中资源使用与公共服务的监督者。更是及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。

三、结论

非政府组织提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。非政府组织提供多样化的公共服务，它的经济来源主要是社会及私人的捐赠。非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。美国有力量极其强大的各种私人基金会支撑美国的各种非政府组织。国家从税收上确立捐赠部分可以抵税的制度，鼓励捐赠。

一个发达的现代社会需要发达的非政府组织。据调查，美国非政府组织总数超过200万个，经费总数超过5000亿，工作人员超过900万人。如此庞大和活跃的非政府机构，是与美国“大社会，小政府”的制度结构相配套的。[5]这种制度的来源，与美国建国之初移民互助自助的传统有关。我国现阶段，在市场经济发展的同时，社会主义民主理念也得到了相应的发展，但是由于我国社会传统政治文化的深厚沉积，这种发展仍然是不充分的，在可以预见的将来，政府仍然是全球治理体制的主要角色。尽管如此，非政府组织的兴起打破了长期以来一直由政府独占国际治理领域的局面。为了使全球发展和全球治理体制的变革能够朝着健康的方向演变，有必要重视对非政府组织及其在全球治理体制中所引发的各种关系的研究。 中国的非政府组织已经取得了一定的发展，但仍处于起步阶段，尤其是构建有效促进非营利组织的培育、发展和管理的法律制度体系，仍然是一个需要长期努力的系统工程。面对市场经济、多元治理的必然趋势，我们需要用良好的制度条件促进非政府组织的健康发展，逐步建立起一个成熟的公民社会。

参考文献

[1]. 孙关宏. 政治学概论. 复旦大学出版社. 2003. ISBN 7309036611.

[2]. 乌尔里希.贝克.世界风险社会（吴英姿、孙淑敏译者）南京：南京大学出版，20004年，68

[3]. 牛天秀，当代中国NGO公共服务分析[J]，南京工业大学学报（社会科学版），2007（4）

[4]. 袁辛奋，胡子林，浅析突发公共事件的特征、分类和意义.科技与管理，2005，7（2）：7

[5]. 陈秀峰，公共危机治理中的非政府组织参与[J]，华中师范大学学报，2008，（9）.