特大型城市制定《城市公共安全管理条例》的立法必要性
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摘 要：积极借鉴国外城市公共安全管理法制与机制保障经验，制定《城市公共安全管理条例》，是实现特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势，并能促进创新型特大型城市公共安全危机管理法规体系的形成，建立健全权责明确的法治化公共安全管理体系，完善特大城市常态化公共安全管理执法机制。
关键词：特大型城市；公共安全管理；法规体系
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。
1 制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。
“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。
2 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系
建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。
就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。
就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。
统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系
2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。
健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]
城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]
4 制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制
建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。
建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。
5 积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验
以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。
上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。
德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]
美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。
第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。
第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。
第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。
第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。
第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]
上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。
参考文献：
[1] 刘建.上海依法行政“十二五”规划[EB/OL]. ，上海政协网（2009-11-30）.
[7] 高析.美国的公共安全管理理念[N].中国信息报，2011-09-05.