论我国证券投资者保护机构的不足及完善
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【摘要】
市场主体是市场存在的基础性因素，证券投资者作为证券市场的重要主体之一，有着举足轻重的地位。但是，在证券市场日益发展的今天，由于证券市场信息的不对称性，加之我国对证券投资者保护制度的建立并不完善，证券投资者在证券市场上处于相对弱势的地位。中国证券投资者保护基金有限责任公司就是基于此产生的，以中国证券投资者权益保护为主要工作任务和工作重点，以保障投资者合法权益为目的。
【关键词】
一、证券投资者保护机构性质界定的不足及完善
根据我国证券投资者保护基金管理制度的规定，中国证券投资者保护基金有限责任公司是我国专门致力于证券投资者保护的组织机构，在证券投资者的合法权益遭受侵害和损失的时候，该公司就能通过基金的发放形式对投资者的损失予以偿付，然后以破产证券公司的债权人，参与到破产程序中，一定限度内实现债权的清偿。作为我国证券投资者保护的组织机构，中国证券投资者保护基金有限责任公司在性质上属于非营利性的组织，不能从事一般有限责任公司的经营事项，没有关于公司经营范围的规定，因而，不能等同于一般的有限责任公司，在此种意义上来说，应当是不具有营利性的。但是，管理办法中也提到，该公司可以从事一些投资行为，投资的范围仅限于银行存款、国债、中央银行债券和中央级金融机构发行的金融债券以及国务院批准的其他资金运用形式。这样的制度安排本身就存在一定的矛盾，既然是非营利性的组织机构，那么许可其进行投资的行为，本身就不是一个非营利机构可以开展的行为，使得该公司的性质上产生了模糊性，这种介于营利和非营利性质之间的组织机构，在我国没有出现过，相应地也就很难实现对其的法律规制。
鉴于上文中论述的，我国证券投资者保护机构的性质界定上存在着一定的矛盾，营利性和非营利性并存的性质现状，有待于对其进行进一步地明确界定。既然该机构以公司制的形式出现，那就可以赋予其营利性质，在性质界定上没必要拘泥于传统的非营利性质，只要将该公司运行过程中的行政化现象予以解决，就可以从根本上构建起其营利性的基础，明确对中国证券投资者保护基金有限责任公司的性质界定。
二、证券投资者保护机构内部治理和监督的不足及完善
根据《证券投资者保护基金管理办法》第九至十一条的规定，基金公司设立董事会，并且对董事会的组成人数、董事长的任职程序和条件都有具体的规定，还认定董事会为基金公司的决策机构，其基本职能包括基金公司管理制度的制定、管理机构设置的决定、管理人员的任免以及其他由公司章程规定的职权。至于董事会会议的举行和董事会决议的形成，上述管理办法上也有较为详细的叙述。并且，按照规定，董事会身兼决策、执行和监督的三项职权，这与我国公司法的规定较为不符。
根据基金管理办法的规定，基金公司的业务监管主要由证监会负责，监督基金的筹集、管理和使用情况；财政部负责基金公司的国有资产管理和财务监督；中国人民银行负责对基金公司向其借用再贷款资金的合规使用情况进行检查监督。从基金监管模式上来看，我国的监管机构不止一个，存在多头监管的现象。这样的制度设计同样存在一定的隐患，多头监管的格局很可能带来监管机构间的相互推诿，职责分工的不具体性使得监管的效果大打折扣，最后导致“谁都不管”的局面。投资者保护基金公司的董事会成员全由政府工作人员担任，也可能出现类似国有垄断企业那种“既当运动员，又当裁判员”的局面，陷入自我审计、自我执行的尴尬境地，这一问题也是未来证券投资者保护制度需要解决的。
放眼国际社会，国外对于投资者保护基金管理人的组织结构都作出了明确的法律规定，规定董事会成员必须吸收来自监管机关、证券行业以及社会公众的代表，如美国的投资者保护公司董事会由7名董事组成，其中董事经参议院批准后由美国总统委任，在这5位董事中，3位来自证券行业，其他2位来自社会公众，另外的2名董事则分别由美国财政部长与美联储委员会联合指派。并且规定董事会主席与副主席必须由社会公众代表担任，这对于增强基金运作的独立性，保证效率与公平是很有效的。
我国的证券投资者保护基金是以有限责任公司的形式出现的，因而我国的《公司法》对此应当有规制作用，公司的内部治理结构是公司合法、有效、长期存在的制度保障。公司内部治理结构包括公司内部机构的设立，按照最基本的设立形式，应当有权力机构、执行机构和监督机构，中国证券投资者保护基金有限责任公司目前所设立的公司内部机构，仅有董事会这一机构，身兼决策、执行和监督的三重职能，因而出现自我审计、自我监管的现象，这与《公司法》的规定严重不符。因而，在完善投资者保护基金制度的前提下，首先需要完善的是公司的内部治理结构，合理分配董事会成员的人数，减少来自政府等官方机构的成员，增加证券行业和普通民众的成员数量。同时，建立保护基金公司内部的监督机构，将董事会现有的监督职能分离出来，交由专门的内部监督机构执行，彻底改变该公司自我审计、自我监管的现状。
三、证券投资者保护机构功能定位的不足及完善
（一）证券投资者保护机构功能定位的不足
尽管相关法律法规对中国证券投资者保护基金有限责任公司的职能有过一般规定，就如上文所述，但是，此种职能定位仍然存在一定的缺陷，使得基金公司在实行投资者保护职能时显得有些力不从心，无法达到预期的效果。
1.偿付功能无保障
证券公司作为证券市场的中介机构，其工作的原理是依靠吸收市场投资者的资金，帮助或者辅助资金所有者在证券市场上进行证券交易行为，从中获取一定的中介费用或利益，其对吸收而来的资金不享有所有权，只有在授权额度内的使用权。证券市场又是一个具有高风险、不确定性的市场，市场交易中的金额远远超过证券公司本身的资产范围，证券市场是具有一定杠杆原理的市场形式，以有限交易资金创造无限的交易可能，这样的交易模式使得证券市场上存在投机交易的现象。
偿付功能是证券投资者保护基金有限责任公司的基本功能，是保障该公司正常运行和发挥其他职能的前提和基础性条件，因而，对偿付功能的保障具有十分重要的意义。但是，正如上文论证的，中国证券投资者保护基金有限责任公司资金来源虽然具有多样性，但是其中有几项都是灵活和机动的，在一定程度上会受到证券交易市场的活跃程度和交易规模的影响，因而其稳定性没有充足的保障。在现实的证券市场中，有可能出现交易异常冷清、交易活动锐减的情况，这种情况的发生会给投资者保护基金的资金来源带来一定的影响。而且证券投资者保护基金没有资本充足性的规定，因而对于突发的证券风险能否做到及时、有效地解决也是一个未知数，此种现状使得该公司偿付功能缺乏一定的保障性，作为基本职能的偿付职能的发挥也受到了影响。
2.风险监控职能的缺乏
对于证券市场而言，风险的事前监测远比风险的事后处置有意义的多，因此，我国证券投资者保护基金的工作重点应当有所调整，应当更加注重对证券公司风险的事前监测工作。统观世界各主要国家证券投资者保护基金的运作模式分为两种：独立模式与附属模式，前者是指由独立的证券投资者赔偿公司或者财团法人负责投资者赔偿基金的日常运作和管理；后者是指由证券交易所或者证券业协会发起设立并管理赔偿基金。附属模式下的赔偿基金或者保护基金并不承担对证券公司的风险监测功能，也不介入证券公司的破产清算程序；而独立模式下的保护基金也不必然具有风险监测的功能，各个国家和地区有着不同的制度设计。
我国目前的法律法规架构中有关证券公司风险监控内容的，主要是《证券公司风险处置条例》、《证券公司监督管理条例》和《证券公司风险控制指标管理办法》等三项文件，已经建立的客户证券交易结算资金第三方存管制度，改变了原先由证券公司主导的存管制度，有效避免了证券公司挪用客户交易结算资金的情况，基本上解决了证券交易结算资金的风险监控。前述三大条例主要从业务合规和资本充足性两个方面对证券公司加以强化监管，在资本监管方面，建立了以净资本为核心、风险资本准备为补充的风险控制指标体系。另外，我国的证券投资者保护基金制度将证券公司的风险与投资者保护基金会费的缴纳联系起来，实现了证券公司基金会费与风险级别挂钩的制度，中国证券投资者保护基金有限责任公司，有权通过确定证券公司的风险状况来决定其基金缴纳的比例。但是，中国证券投资者保护基金有限责任公司的工作重点并不在证券公司的风险防范上，保护基金在风险处置的整个行政和司法流程上也只有普通债权人的地位，代表投资者利益的发言权十分有限，证券投资者保护基金的职能转变迫在眉睫，不过幸运的是，有人已经意识到这一方面，2010年，中国证券投资者保护基金公司在其官网及2009年年度报告中，醒目地指出：2010年，保护基金公司将实现投资者保护机制从处置风险向监测风险和防范风险转变，并且将会努力建成多方式和多层次的证券投资者保护与服务体系，建立健全投资者保护长效机制。
（二）证券投资者保护机构功能定位的完善建议
1.证券投资者保护机构偿付职能的完善建议
会员制的实行，为证券投资者保护基金的资金来源提供了一条主要的资金通道，当然除了会费的缴纳，还有以下几种资金的来源方式：一是投资收益，这里的投资收益是指证券投资者保护基金自身的对外投资所获收益，对投资的对象也会有所限制，多是债券或者其他风险性不太高的投资形式，一些高风险的股票类投资活动通常是被禁止的，否则仅仅是投资本身的风险就很难规制，更加难以掌握证券公司的风险尺度。二是借款，许多国家存在这样的规定，当投资者保护基金发生资金短缺时，可以向本国的政府、银行或者其他金融机构借款，当然前提是提供一定的担保，通常是以自己将来的会费为担保。三是罚金，有些国家（地区）的证券投资者保护基金有权对违规的证券公司进行处罚，所得罚金归于证券投资者保护基金。例如，英国的投资者赔偿计划，其收入的一个来源就是对会员违规行为的罚金。四是官方拨款。有些国家的投资者保护基金还可以从政府的财政部门或者中央银行取得资金支持。五是其他方式，投资者保护基金的资金筹集还有许多其他方式。例如，我国台湾地区的“证券投资人及期货交易人保护中心”由几家相关证券机构缴纳资金组成，具体包括台湾证券交易所、复华证券金融公司、台湾证券集保公司、台北市证券商同业公会、高雄市证券商同业公会、台湾证券暨期货市场发展基金会等。
2.引进资本充足率，确保证券投资者保护制度的基础抗风险能力
资本充足率是商业银行监管中的专有名词，是指银行的资金和风险资本的比重。资本充足率主要用于衡量商业银行的资本充足性，银行资本充足率的高低一定程度上决定了其处理意外损失的能力，较高的资本充足率往往代表较为稳健的经营状况，有助于提高银行的商业信誉，吸引更多的投资者，赢得更多客户的信赖。资本充足率的衡量标准包括负债比率和风险资产比率，基于此做出的资本充足率的判断能够有效识别商业银行处置风险的能力。
资本充足率的规定对我国证券投资者保护基金制度的完善具有借鉴意义，虽然我国的证券投资者保护基金采用公司制的管理模式，与商业银行在社会职能上有很大的不同，但是同样基于控制风险的目的，保护基金也可以建立起资本充足率的规定。首先，要确保资金来源的充足性，基金公司的会员单位所缴纳的会费应当有固定的比例标准，会费的缴纳应当无关经营状况的好坏，将会费的缴纳定位于基础费用，同时不能影响会员证券公司的日常经营，以免因此加重证券公司的负担，在不加重会员证券公司负担的同时，实现资金来源的保障。其次，证券投资者保护基金应当设定最低资本要求，这部分的资金定位为储备性资金，无论对何种危机的救济都不能威胁到最低资本的警戒线，保障基金的基础性发展要求。对于这部分资金的存储和监管，我们可以借鉴商业银行的基础准备金规定，投资者保护基金可以在商业银行开设专门的账户，用于存放这部分储备基金。最后，证券投资者保护基金利用其筹集资金进行对外投资时，应当严格遵守投资范围的限制，避免高风险的投资套牢资金，设定投资者保护基金的资本充足率，抑制过高的风险投资。
参考文献：
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[2]黎四奇.对我国证券投资者保护基金制度之检讨与反思[J].载《现代法学》，2008年1月第30卷第1期
[3]参考龚海峰，张婧.证券投资者保护基金有限责任公司法律风险之刍议[J].载《经济研究导刊》，2006年第6期
[4]沈朝辉，缪因知.SIPF对证券公司风险监控与处置的机制设计[J].载《金融法苑》，2010：71-82