秦皇岛市农村公共产品供给问题研究

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摘要：秦皇岛市农村公共产品的供给存在着供给总量不足，供给结构不合理等问题。本文从生产性公共产品、农村义务教育、农村医疗和公共卫生和农村社会保障四个方面介绍了秦市农村公共产品的供给现状并分析了产生的原因，提出了具体的解决方案。

关键词：公共产品 农村公共产品 供给

秦皇岛市在农村公共产品的供给过程中坚持“多予、少取、放活”的方针，使公共产品的供给向“三农”倾斜，有力地改善了农村生产和生活条件。但是，随着经济与社会的发展，基层公共产品供给体制在运行中仍存在着的一定的缺陷和问题。解决好农村公共产品供给中的各种问题，已成为解决“三农”问题的最有效的方式。

1 秦皇岛市农村公共产品供给现状

秦皇岛市下辖三区四县，共计75个乡镇。市财政对农村公共产品供给按照现行市以下分级分税财政管理体制，市级不集中县级财力，各级政府相应承担本级供给支出责任，这种财政管理体制在运行中不可避免的存在着一些问题。下面本文从生产性公共产品、农村义务教育、农村医疗和公共卫生和农村社会保障四个方面来具体说明。

1.1 生产性公共产品供给不足 秦皇岛市大部分农村地区生产性公共产品供给不足、供给结构不合理，严重制约了农村经济社会的发展。具体表现：一是农村基础设施投入不足。秦皇岛市2010年农村项目建设投资84.23亿元，主要用于农村公路、桥梁和水利投资，但是农村公路建设、桥梁改造、水利投资等项目虽然属于农村生产性投资，但大多数都是全社会受益的工程，存在农业投入的“非农化”现象，造成生产性公共产品供给不足；二是财政支农资金大都用于新项目的建设，对已有的生产性公共产品缺乏必要的投入和维护。2010年秦皇岛市农村固定资产投资共完成96.07亿元，其中仅11.84亿元用于对已经存在的公共产品维护，造成现有设备老化、破损严重；三是秦皇岛市农业科技投入不足。农业科技投入占农业总产值比重过低。而且，由于农业科研机构和管理部门层次多，投资经费的使用价值又因分散管理和中间环节流失而大大削弱，也会造成生产性公共产品供给不足。

1.2 农村义务教育投入不足 秦皇岛市农村义务教育一直遵循“谁办学谁掏钱”的原则，形成了教育投入“以县乡为主”的格局。在农村教育经费的来源中，农村教育费附加和教育集资是农村义务教育主要经费渠道，县乡财政和农民群众共同承担了农村义务教育的主要责任，这就造成了秦皇岛市农村义务教育经费普遍紧张，使得农村义务教育学校办学条件与城市学校办学条件相比存在较大差距。近年来，市政府对农村义务教育加大了投资，农村义务教育投资支出总量增幅较快，但是与城市相比，农村小学、初中教育投资总量支出没有固定的标准，增幅不稳定。在各个年份，农村小学、初中生均公用经费占生均预算事业费比例均低于城市该项同期比例。农村义务教育经费充裕程度也远远弱于城市义务教育经费充裕程度。因此，农村义务教育财政体制投资结构配置差异较大、失衡特点较为明显。

1.3 农村医疗保障供给不足 从全市农村医疗卫生现状看，秦皇岛市农村卫生基础设施滞后，医务人员短缺，且整体素质不高，长期得不到培训，不能满足农民日益增长的，多层次的医疗需求。农村医疗卫生面临着投入不足、效率低下、保障缺乏、公共卫生薄弱等主要问题。新型农村合作医疗在解决农民看病贵，看病难等方面发挥了重要作用。但是，现实中农民从农村合作医疗中获得的实际收益确与预想的差距甚远。首先，秦皇岛市新型农村合作医疗虽然把一些大病纳入了报销的范围，但是报销的仅是一定比例的医药费，对于疾病的检查费、手术费等报销比例很小或者不报销，而这部分费用却占据了治疗费用的大部分。2010年，秦皇岛市农民人均结余2144元用于应付非生活性支出，如果农村一些贫穷的家庭患了某种大病依然会看不起病。其次，农村合作医疗对于看病治病规定了定点医院，新型农村合作医疗不能跨市或者跨县发挥作用，外出的农民工不能享受到农村合作医疗的实惠。再次，在农村就医的过程中，由于医患信息不对称，出现了部分医院对病人开大药方，多开药，开贵药的现象，大大减弱了新型合作医疗的作用。

1.4 农村社会保障供给不足 目前秦皇岛市构筑了以城乡低保、医疗救助、五保供养等为主要内容的社会保障救助体系建设，但是农村社会养老保险作为农村社会保障最主要的项目在青龙县、抚宁县刚刚试点。医疗救助和五保供养覆盖面非常小，只有一小部分人能够获益。又因为各个县乡社会保障资金有限，所以秦皇岛市农民仍以家庭养老为主。如果各个县乡完全把社会保障资金全部纳入财政，会成为县乡财政一项新的负担，使得原本就非常困难的县乡农村公共财政难以安排。例如，2008年上半年，青龙县农村低保对象8700户，共17860人，占全县农业人口的3.5%，县财政发放保障金321.6万元，再加上失业保险、医疗保险和五保户供养三项支出，全县财政将增支超过500多万元，势必挤占了其他供给资金。另外，建立农村社会保障体系需要很大的成本，恰恰这部分支出在目前财政收支项目中属于一个非常重要的“缺位”领域。

2 秦皇岛市农村公共产品供给存在的问题分析

2.1 乡镇政府职能定位不准确 乡镇政府职能定位不准确是秦皇岛市农村公共产品供给不足的一个重要原因。新农村建设的提出和实施，要求乡镇基层政府必须转变职能，积极引导农村经济社会健康有序发展。但是一些乡镇政府没有充分发挥其在农村经济社会中的地位和作用，与新农村建设的要求存在一定的差距，其主要表现就是乡镇政府职能定位不准，存在越位、缺位、错位现象，究其原因：一是乡镇政府热衷于投资经济效益好的项目导致农村公共项目投入不足。乡镇政府以追求经济增长为主要目标，势必会直接将有限的资金大量投入到乡镇企业、道路、基础设施等看的见，摸得着的并能短期带来经济效益和社会效益的项目上去，而对于不能马上带来经济效益的农村公共项目则缺乏热情，大大减缓了农村公共服务化的进程；二是责权不一致导致乡镇政府社会管理和公共服务的职能得不到应有的发挥。2006年以来，秦皇岛市各县乡全部取消农业税，部分乡镇财政失去主要的经济来源，但上级财政却没有加大对县乡财政的转移支付，导致了基层有限的财力不能满足农民对公共产品的需求，上级财政却不断地向基层转嫁事权，导致了乡镇政府事权不断膨胀，致使乡镇政府职能失效；三是乡镇政府公共服务职能扩张致使农村公共产品供给不能反映农民的需求。当前一些乡镇政府过分介入农村经济的微观运作层次，干得过多，管得过细。许多农村公共产品的供给由政府决定，最有话语权的农民却几乎被排斥在决策体系之外，农民无法表达其对公共产品的偏好。

2.2 农村公共产品供给资金来源不足 秦皇岛市现有乡镇75个，行政村2265个，要想实现公共财政的全面覆盖，需要庞大的财政支出。税收收入是弥补此项支出的一个重要的资金来源。近年来，秦皇岛市经济不断发展，秦皇岛市税收收入的绝对量也在不断增长，但是一个不容忽视的现实情况却是税收收入占财政收入的比重却在下降，这就说明秦皇岛市县乡的税收收入对财政收入的促进作用在不断减弱，客观上就说明了农村财政资金的来源不足。2010年秦皇岛市税收收入近50亿元，用于县乡的税收返还为4.59亿元，这些资金扣除掉行政事业开支，所余资金根本不能满足农村公共产品的需求。另外，秦皇岛市农村公共产品资金筹资渠道狭窄，金融资金和民间资金介入不够，如农村信用社资金支持重点放在生产资金方面，对农村基础设施建设参与不够。中国农业发展银行秦皇岛分行09年累计发放11.5亿元的农村基础设施贷款，对于其他农民公共需求则放贷过少。但仅农村基础设施方面也由于投入渠道多，资金过于分散，在数量和质量上也不能满足农民的公共需求。

2.3 农村公共产品缺乏有效地需求表达机制 长期以来农村公共产品需求表达机制的缺乏，是导致农村公共产品结构失调、供给效率低下的重要原因。一方面，农民缺乏对自身利益的表达意识，受几千年小农经济下封建文化的影响，农民缺乏参与意识、自主意识和利益表达意识。另外，由于农民的利益表达与利益诉求不受重视，各部门也会出现相互推委、拖延、不予理睬的现象，致使农民的表达与诉求得不到反馈。另一方面，农民缺乏正当的利益需求表达渠

道。目前，农民缺少一个能够充分代表农民利益的组织，村民委员会虽然是农村管理本村经济和社会事务的基层民主组织，但在实践中，却属于乡镇政府的执行机构，在进行农民利益需求表达，平衡协调各方利益的关系中扮演政府的执行者，这就会使农民对农村公共产品的意愿难以充分表达。

3 完善秦皇岛市农村公共产品供给制度的几点建议

3.1 加快转变乡镇政府职能 十七大报告明确提出要把政府的职能更多转移到公共服务和社会管理上来，新农村建设的根本要求也要求乡镇政府加快转变政府职能，重点发挥乡镇政府的社会管理和公共服务职能。要加快转变乡镇政府职能，必须做到以下几个方面：一是要全面履行乡镇政府的职能，切实扭转重经济发展，轻社会管理和公共服务的现状。乡镇政府应该大力发展农村经济，努力提高广大农民的生活水平。同时，政府也必须承担起向农民提供农村公共产品的主要责任，上级政府必须向乡镇提供财力支持，必须加大对农村的专项转移支付力度，设置专项资金，专门用于农业科研、农村基础设施、农村义务教育、农村医疗卫生事业和农村社会保障体系等公共产品的供给。二是要科学规范乡镇政府的财权与事权。保证财权与事权统一，必须减少事权、财权组合的不确定性，各级政府要按照一级事权一级财权的原则，根据事权来匹配相应的财权。在事权与财权的划分方面，划分事权要重点考虑支出的划分范围，划分财权要重点考虑收入的划分范围，尽量使得事权与财权相一致。三是加强乡镇政府的社会管理和公共服务功能。乡镇政府应该把加强社会公共管理置于与发展经济同等重要的地位上，充分发挥政府的社会公共管理职能，体现政府的社会性和公共性。

3.2 建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制 农村公共产品的基础性、外溢性特征和当前供给现状决定了政府必须承担起农村公共产品主要供给责任。但是，从全市来看农村公共产品的需求规模较大，仅靠政府的财政投入难以满足对公共产品的需求。这就要求各级政府把单一的供给主体机制转化为多元化机制，充分发挥各个供给主体在农村公共产品供给中的作用，有效摆脱秦皇岛市农村公共产品供给困境现状。比如，对于地方性农村公共产品由地方政府承担，对于一些跨地区的公共项目和工程可主要由市级及以上政府承担，各县乡政府进行辅助。一些与村民生产、生活密切相关的公共产品或服务可由农村社区负责提供。另外，可以考虑构建政府、企业和个人相互合作的公共服务体系，以引进市场机制和私人投资者提供部分的公共产品。也可考虑把一些非营利农村社会服务机构和组织作为农村公共产品供给的必要补充，使其为农民提供必要的技术服务和生产信息，满足人们的多样化需求，弥补政府和市场在这些方面的供给缺陷。

3.3 建立以农民需求为中心的需求表达机制 在农村公共产品供求关系中，地方政府是公共产品的主要供给者，农民是公共产品的需求者。因此，在农村公共产品供给过程中，政府的供给决策必须满足农民对公共产品的实际需求。要建立和完善农民的需求表达机制应从以下两个方面考虑：一是政府必须构建有效的渠道，定期公布公共产品供给情况，保证农村公共产品及特定公共产品供给条件等相关信息必须被农民充分了解，以满足形成选择需求表达的有效性基础；二是要建立农村公共产品供给主体对农民需求表达的敏感反应机制，使农民主动显示自己真实偏好，保证农民通过直接或间接的渠道表达的自己对公共产品的意见能够及时反馈，使得农民需求表达能够成为农村公共产品供给中的关键环节。

3.4 创新农村公共产品决策机制 农民需求表达畅通后，上级部门做出的供给决策不一定正确。做出正确的决策的基础是要把利益表达机制和供给决策机制进行有机的结合。一方面，由于小农思想的局限性和落后性，还有部分农民存在对公共产品“搭便车”的心理，如果完全按照“自下而上”决策模式，供给决策必定与农民需求有所偏差，所以必须采取“自上而下”“和自下而上”相结合的方式作出决策。另一方面，政府是农村公共产品的最终决策者，需考虑农村公共产品的特点而采取不同的决策方式。如对于农村地方性公共产品，如卫生防疫、基础教育、环境保护等，适合采取“自上而下”方式进行决策；而对于地方性公共产品中有特定要求的供给，如小型水利等基础设施的建设、农业技术研究与指导及供求信息等公共产品应采用“自下而上”的决策方式。另外，各县乡农村也应积极探索公共决策机制的建设，由此寻求农民参与公共产品决策的多种途径，以期策更科学、更民主。

参考文献：

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[4]康文峰.贵州省县乡财政体制改革研究[D].贵州大学，2008.

本文系2011年度秦皇岛市社科联应用研究课题“秦皇岛市农村公共财政体制建设问题研究”（项目编号：201105097）的阶段性成果。