“电力附加费”直指税政痼疾

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近日，山东魏桥集团成为公众关注的焦点，它自办的电厂电价据称比国家电网便宜1/3。面对公众的质疑，政府和准政府机构人员出来指出，“魏桥模式”的低电价供电违法，价格低是因为没有缴纳城市公用事业、重大水利工程建设基金、可再生能源发展等附加基金（费）和电价交叉补贴。在中国价格协会专家咨询委员会委员李英等人看来，把魏桥与国网的电价放在一起比较是不公平的，与其说魏桥的电便宜，不如说它偷税漏税。

附加在电价上的政府性基金、税费，性质属于专用税（费），也称为指定用途税（费）。专用税，一般用于解决特定公共服务项目的筹资问题，如中国的义务教育、美国的轨道交通、高速公路。专用税的特征是征收的时候就明确地指定用途、专款专用，而一般性税费征收后往往统一分配、使用。

除了电力的附加税费外，在中国常见的专用税费包括，以营业税、增值税和消费税等为税基的教育费附加、城市维护建设、防洪费、河道管理费等。在美国专用税也很多，如附加在房产和商品销售上的州政府特别房产税与地方可选销售税。指定用途的特征使得专用税的支出看得见、摸得着，收益容易度量。在美国等国家，税政也呈现越来越明显的一般性税收专用化的趋势。

专用税有这样的优势，为什么电力专用税得不到中国公众的认可？显然是因为指定用途的电力专用税没有给纳税人带来好处。在美国，专用税的开征和使用，都要经过严格的议程，纳税人知道征税的原因、好处、标准、时限，也能控制税收的支出、效率，抵触情绪自然就少。近年来，美国用于轨道交通的地方可销售税，开征的成功率高达70%。

中国却大不相同。首先，专用税征税依据的法律层次太低，以附加费形式出现的专用税征税依据大多是财政部、水利部下发的文件，上升到人大立法层次的只有《可再生能源法》等很少的税种，征税随意性很大。更别提那些乱收费，早在1998年，计委在清理电价行动中发现超过560项的违规加价，总金额超过210亿元。

其次，重征收、轻使用。各种专用税依据的法律、法规，重心都是规定如何征税，而税收使用的条款却过于笼统。纳税人对于专用税的使用所知甚少、无人监管。这些专用税征收以后，往往和一般性税收一样，统一使用，体现不出专用税的优势，纳税人能享受到的收益有限。这样的专用税的民意基础实在是差到极点。

电力专用税如此之多也非偶然。当下，电力输配送主要由国家电网和南方电网（仅负责两广和云贵海五省份）完成，居民只能向它们购电，失衡的供需关系使得税收归宿主要由居民承担。电力作为居民生活的必需品，刚性需求很强，征税不会降低用电量，税收规模有保障。间接征收、价内税，更让居民难以体会到税的存在，只会将怒气转化成对垄断国企高电价的批评。这都使得征税的效率很高、争议很少，自然深受财税部门的重视和青睐。

事实上，对于财政部门来说，也许根本没有考虑过专用税是否要指定用途使用、是否真正达到了专款专用。他们主要考虑的是征税的效率：开辟好的税源、有效的征税、防止逃税与抗税。只知征收不问责任的税政理念与公众的利益形成强烈的冲突，这才是政府与公众对魏桥模式的态度截然不同的根源。

多如牛毛的电力专用税仅仅是税政乱象的冰山一角。黄宗羲笔下的明末，税种繁多，官吏上下其手、“巧立”一切“名目”，形成了“暗税重、横征杂派无底洞”的特征，今天无疑也是如此。与之不同的是，身处现代社会的中国，纳税人很难糊弄，他们总会要求“把税纳得清楚、用得明白”。换个角度看，公众所批评的并不是电力专用税太多，抱怨的也不是税负过高，公众真正关心的是征来的税用到哪里去了？如果征来的税不能为民所用，哪怕征一分钱，纳税人都会嫌多。深层次来看，税政痼疾要解决，根源在税政之外，只有纳税人的声音在税政决策中占据主导位置，税政乱象才有解决的可能。

作者系上海金融与法律研究院研究员