发展社会中介组织积 极开展为中小企业服务

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随着经济体制改革的深入，国有企业和集体企业的自主性逐渐增强，政府和企业之间的隶属关系逐渐淡化并开始分离，广大中小企业对社会中介服务的需求则开始增强。经过20多年的改革开放，特别是近10年的发展，我国社会中介组织已初具规模，虽然仍处于发育状态，并深深地打上了体制转轨时期的烙印，但却是中小企业服务体系必须动员的一支重要力量。我国目前社会中介组织大体可分为非营利性和营利性两大类。相对于国外的非营利组织，我国这类组织从法律地位来看又可分为公益性的事业单位、非营利性的社会团体和民办非企业单位三大类。目前这些机构中相当一部分都在为中小企业提供各类服务，将来还可以动员更多的机构从事这项服务。

一、社会中介组织的基本情况

1、事业单位的情况

2003年我国约有131万个事业单位，职工2918．8万人，分布在政治、经济、人民生活和社会发展的各个领域，承担着科研、教育、医疗卫生、文化体育、城市公用、社会福利、社会保险等多项工作，其中教育和卫生部门占大头。可以直接为中小企业提供服务的， 主要包括150万从事科研和综合技术服务人员中的大部分，170万高等院校、中专技校教职员工中的几万到十几万，以及70余万企业管理机构中的人员。

2、社会团体的情况

由于上世纪八、九十年代经济体制的转轨和政府职能的转变，我国社团得到迅猛发展，截至2004年3月，我国登记注册的县以上社团已达14．3万家。其中与中小企业服务关系比较密切的是行业协会（商会），主要有作为全国政治协商会议组成成员的中华全国工商业联合会（中国民间商会），由商务部主管的中国国际贸易促进会（中国国际商会），由国资委主管的中国工业经济联合会、中国企业联合会和中国企业家协会，以及由全国工商行政管理局主管的中国个体劳动者协会等。另外，全国约有1／3的省和近1／10的地级市组建了中小企业协会。像温州那样植根于发达的民营经济、充满活力的行业协会，在我国还极为少见。

3、民办非企业单位的情况

民办非企业单位与一般社团、事业单位的差别在于使用的是非国有资产。近年来这类组织发展很快，截至2004年3月已达12．4万家。目前民办非企业单位直接参与为中小企业服务的还不多，不过从长远看，由于我国正在经历重大的社会变革和转型，一个建立在市场经济基础上的多元化的社会结构正在逐步形成，民办非营利组织的健康发展将积极推动这一进程，在社会协调、社会评价、民主价值观培育、政府权力监督、自律性社会秩序形成等方面将发挥越来越大的作用，有希望成为未来中小企业服务体系中一个新的增长点。

4、营利性机构的情况

营利性中介组织种类很多，如经济鉴证类的会计师、审计师和律师事务所，仲裁机构，计量和质量检验认证机构，资产和资信评估机构等。为企业提供各种服务的机构如创业辅导、企业诊断、信息咨询、市场营销、投资融资、贷款担保、产权交易、技术支持、人才引进、人员培训、对外合作和展览展销等，其中相当部分也是营利性机构。目前营利性中介组织尚缺乏比较全面的资料，其业务相当部分又与公益性的事业单位、非营利性的社会团体相互交叉，增加了统计的困难，今后需要加强这方面的统计和调查工作。

5、中小企业服务机构的情况

2000年6月，原国家经贸委选择上海、深圳、成都、哈尔滨、青岛、镇江、抚顺、温州、兰州、滁州等10个城市进行中小企业服务体系建设试点。各试点城市大部分以政府中小企业主管部门为服务体系的牵头单位，设立了专为中小企业提供服务的服务中心，并与其他公益机构共同构成服务体系的主体，同时也有营利性中介组织参与作为补充。这些服务中心都直接为中小企业提供服务，个别城市的服务中心还接受政府委托，负责对全市中小企业服务机构进行行业管理，执行政府扶持、促进中小企业发展的相关政策。据不完全统计，截至2003年底，全国31个省（区、市）80％建立了省级中小企业服务中心，市、区级中小企业服务中心近百家。

二、社会中介组织存在的问题

1、事业单位存在的问题

事业单位是由国家举办的，都有各自的政府主管部门，是政府机构的一种延伸，从宏观层面看，政府存在的一些问题自然渗透进了事业单位：条块分割导致布局结构不合理，资源浪费严重；各级政府之间的责任划分不合理，部分基础性社会事业受到损害；财政负担沉重，普遍面临生存困难，大部分只有“吃饭钱”，没有“干活钱”。从微观层面看，事业单位则有着与国有企业相似的问题：管理体制不顺，政事不分，政府把行政职能延伸到事业单位，事业单位的工作又拿到机关，因此缺乏生机和活力；人员流动困难，人才闲置浪费严重，想进的进不来，该出的出不去，优秀人才却纷纷外流；“一所两制”、半商业化运作，使事业单位的公益性质受到很大影响，结果就是“力量分散化、课题小型化、行为短期化”，难以满足国家重大科研项目的需要。

2、社会团体存在的问题

作为非营利组织，行业协会发展所必要的制度、社会支持、文化背景还比较欠缺；市场经济发展程度较低，社会的自治传统与公民参与意识、权利意识较差；条块分割严重，各类行业协会分属于政府不同部门，分头管理，自成系统，资源难以整合。大量经体制内途径产生的行业协会，往往是政府授权取得行政合法性在先，然后再力争扩大社会合法性，凝聚力显然不如温州那些体制外生成的行业协会。由于行政审批过严，这类行业协会的社会合法性就难以扩大，而社会合法性减弱，又直接危及行业协会的组织基础，从而使转型期行业协会处于一种尴尬的两难境地。

3、营利性中介组织存在的问题

目前营利性中介组织存在的主要问题，一是不公平竞争。按国际惯例，营利性中介机构的主要组织形式是合伙制，但我国的市场中介组织则是公司制、事业单位、合伙制多种形式并存，很容易引起不公平竞争。二是管理制度不健全。在有关收费、行政处罚、财务管理、税收、事务所运行机制等方面的制度还很不完善，不少规定过于粗糙，一些规定已不合时宜。三是人才缺乏、执业质量差。人员结构不合理，总体素质偏低。年龄偏高、学历偏低，通过考试取得执业资格人数偏少，后续培训欠缺，其综合素质和专业水平较低。四是执业行为不规范。少数从业人员法制观念淡漠，为谋取最大化的私利，公然违背诚信原则，纵容甚至参与做假。五是违法犯罪行为屡禁不止。一些中介机构偷逃税、虚报资本、虚假出资和抽逃注册资金等违法犯罪行为比较严重，扰乱和破坏了市场经济秩序，对社会稳定也造成一定程度的危害。

4、中小企业服务机构存在的问题

目前中小企业服务机构存在的主要问题，一是供需矛盾仍然比较突出。据统计，目前大约有2／3的企业还未得到过服务。在获得服务的企业中，有71％的企业认为服务缺乏深度和针对性。不少服务机构不是围着企业转，开发企业所急需的服务产品，而是围着政府转，看哪项服务政府能给钱就干哪项服务，因此，服务品种过少。二是非营利性缺乏标准。国家鼓励和支持各种社会中介机构为中小企业提供服务，但至今还没有营利和非营利服务的明确标准，因此政策难以落实。三是服务市场环境有待完善。中小企业服务市场秩序混乱、服务机构可信度差，加之服务垄断、质次价高、政府干预等，制约了服务体系的健康发展。四是服务机构运行机制有待规范和健全。许多公共服务机构缺少开办费和经营费用，运行十分困难，面临着非营利性与可持续发展的矛盾。不以营利为目的难以生存，而以营利为目的则违背了设立的初衷。五是服务人员素质有待提高。许多机构人员结构单一，专业服务人员少，员工素质不高，年龄结构不合理，提高服务质量确有很大困难。

三、社会中介组织的未来发展

通过分析发达国家公共物品提供的情况和非营利组织的运行情况，我们可以形成以下一些判断：公共物品不可能由市场（企业）自发提供，但也不必都由政府提供；公共物品大部分靠非营利组织提供，少部分也可以由营利性机构提供；非营利组织主要提供准公共物品，但也可以提供少量营利性物品；政府是公共物品提供的主导者，表现在人力、财力和政策引导方面。

下表试图勾勒出一个大致的轮廓，以表明发达国家各类社会组织与其提供的产品性质之间存在着某种联系。

我们可以看到，社会组织的市场化程度由弱到强，提供的产品公益性程度从高到低，之间存在着若干类型，需要提供一个完整的法律框架予以规范和规制。如果把我国各类社会中介组织包括中小企业服务体系放入这样一个框架内来理解，可能就比较容易判断这些组织今后的发展趋势了。这也将为政府在建设中小企业服务体系过程中针对不同性质的市场主体及其提供的服务项目，选择适当的扶持方式和力度提供了依据。

1、事业单位的未来发展

国有企业和事业单位都是政府职能的延伸：国有企业是向物质生产领域即有形产品领域的延伸，事业单位是向服务领域即无形产品领域的延伸，这是两者的相似之处。但不同的是，我国国有企业过去大量分布于生产私人产品的领域，随着非国有经济的发展，这些领域中的国有企业被取代是理所当然的，因此进行战略性调整并有秩序地退出一些领域是必要的。而事业单位提供的却是公共物品或准公共物品，不但现有的民营机构无法提供，就是将来也难以大部取代。从世界各国的情况来看，社会公共物品大部分还是由公立机构提供的。因此，事业单位的改革方向并不是（民办）非营利组织，而应考虑到所提供的服务的性质差别。对少数以提供私人物品（如企业咨询业等）为主的事业单位，应逐步改制为营利性公司，纳入公司法的规制对象。对可以通过服务项目收费（指公益收费，私益收费不包括在内）抵补相当一部分支出（例如50％左右）的单位，可考虑改制为民办非营利组织，成为将来修改后的《民办非企业单位登记管理条例》的规制对象，国家则在税收、财政资助等方面给予一定的支持。至于其余大部分事业单位的发展方向，倒是需要我们认真研究一下发达国家公立机构的管理经验―――公共部门的绩效管理，而不是轻易的市场化，“一卖（推）了之”。

如果这一判断可以成立，那么我们认为，在全国省级层面、尤其是在未设中小企业局的省份，设立一个专门为中小企业服务的机构（事业单位）是必要的，以作为中小企业主管部门的咨询性机构或办事机构。在经济发展水平较高、市场化程度亦较高的城市，可设立差额拨款或自收自支的事业单位，如深圳、青岛等地的做法。在有条件的大中城市，则可设立一个直接为中小企业提供服务的专门机构，如上海、成都等地的做法，均为全额拨款事业单位。在中西部欠发达地区，中央财政应对设立这类机构予以必要的扶持。

2、行业协会的未来发展

行业协会总的发展趋势就是减少“官气”，增加民间性和社会性，并做好不断接收政府转移过来的职能的准备。国外在这方面的一些做法很值得我们深思。在市场秩序比较好、公民有长期自治传统和强烈参与意识的发达国家，政府仍然采取一些强制性措施来促进行业协会的发展。如在欧洲大陆，一些国家法律明确规定，商会是公立公益法人，具有政府公共管理机构的性质，其事务局的职员甚至是公务员。又如在一些国家，加入商会是法律强制的义务，会费的缴纳也是强制性的。这就保证了商会拥有足够的经费来源，能够有效地开展活动。又如一些国家规定，所有职工都必须经过职业培训，而商会则是职业培训的“主管机关”，这些措施显然会极大地促进培训类中介组织的发展。

国外的这些做法给我们的启示是，市场经济并非我们想象的那么“自由”。为了维护市场秩序，弥补市场缺陷，一些发达国家的政府所采取的措施比我们想象的要“强制”得多。认真吸收这些经验有助于缩短我国这方面的差距，真正培养起具有较强独立意识的社会组织，即能够帮助政府治理社会而不是政府机构的附属物，能够承接政府转移过来的职能而不是替政府安置精简人员的场所。各级政府在这方面应采取一些积极的措施，“扶上马，送一程”。

3、民办非企业单位的未来发展

目前我国民间非营利组织或自律性机构只能说还处于草创阶段，但无疑将成为社会公益性组织的一个新的增长点。如果说我国企业改革主要是通过非国有企业的增量变动逐步实现的话，那么民办非企业单位就是事业单位的增量变动。长期“大政府”对民间活动事无巨细的包办，导致了我国个人对政府的依赖性很强，独立性、自理能力和互相合作的能力较差，对于家庭以外的民间组织认同感也很低。而民众的一盘散沙，只能造就一个强大的政府，因为缺少这样一个政府，就没有社会秩序可言。这是相互依赖、相互促进的互动过程：当民众的“公民意识”觉醒了，政府职能才会归位；当政府职能真正归位了，民众的“公民意识”才会真正觉醒。可见，逐步扩大民间非营利组织从而形成真正的公民社会，是实现“小政府、大社会”构想的基本前提。

在促进民办非营利组织发展方面，发达国家和发展中国家都有许多法律规定值得我们学习和借鉴。例如关于税收方面的规定，关于机构设置和内部管理方面的规定，关于个人利益限制方面的规定，关于对公众责任方面的规定，关于从事商业活动方面的规定，关于募集基金和使用方面的规定等。发达国家的经验表明，管理非营利组织比管理营利性组织更加困难，既需要政府提高管理水平以营造适宜的法律环境，也需要政府转变职能为其提供活动空间。

4、营利性中介组织的未来发展

从各国的情况来看，营利性组织是服务业市场的主力军，也是中小企业服务业市场上的一支重要力量。前面说过，我国服务业发展缓慢，市场化程度低，这既需要政府的培育，更需要营利性组织去开拓。同样，中小企业对社会服务的需求，需要政府通过强化对中小企业的市场管理来培育。只有在一个健康有序的市场环境中，中小企业才会有技术进步、技术创新以及加强企业管理方面的动力，才会对服务业市场有强烈而持久的需求。这样，才能够为营利性中介组织提供生存和发展空间。营利性中介组织健康发展了，有了较大的营利空间，才有条件不断地提高服务水平，提供更多优质的、细分化的、专业化水平高的服务，更好地满足中小企业、特别是高端中小企业的需求，进而使整个中小企业服务体系进入良性循环的轨道。

（作者为宏观经济研究院经济和社会发展研究所研究员）