留用地安置应入法

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“留用地安置”，即政府在征用土地时，按征用耕地或农用地面积的一定比例（一般在10%-15%范围），将土地转为建设用地，安排给被征地的农民或农村集体经济组织经营，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位。

广东佛山上世纪首创征地留用地安置制度。这种方法在广东等沿海省份已普遍实施，农民生活水平随着开发和经营留用地效益的提高而水涨船高。

留用地带来的持续收益，可以减少政府当期投入。单纯大幅提高征地补偿标准，不但政府财力无力支撑，且难以解决存在已久的征地难问题，还会衍生诸多新问题。

由于留用地政策在国家规定的征地拆迁补偿外，给被征地农民一块额外补偿，实质上提高了补偿标准。留用地交由被征地村组长期使用，会形成长远的收益链，相应民众的后代都可以享有收益权，大量的失地人群就会继续生活在自己原有土地上，避免大面积的人口迁徙。就地实现城镇化，有利于社会稳定。

留用地安置虽然受到农民欢迎，但在实施中也遇到一些问题：如部分留用地由于不符合规划难以落实；留用地布局分散，土地利用效率低；产业业态重复，建筑档次不高。出现上述问题的原因主要在于政府管理和法律制度的不完善。

现行土地管理法中采取农用地产值倍数补偿办法，广受诟病。此次《土地管理法》的修订，如果继续沿用农地产值倍数补偿，将遭受舆论攻击，也难为征地农民接受。如完全按市场价值补偿，除农民以外的利益相关方恐怕也难接受。

鉴于此，我们建议将“留用地安置”明确写入《土地管理法》的修改和《集体土地征收条例》中。明确规定实施留用地安置的范围、补偿办法、留用地比例、开发方式、时序等内容，保证被征地获得持续长远的收益。

此外，今后征地除给农民货币补偿外，还要对农民失去的发展权进行补偿。

一是对农民失去用益物权所造成的损失进行补偿。以土地平均用益物权为基础，制定土地区片价，弥补获得发展权补偿之前的损失。建立补偿动态调整机制，确保货币补偿标准合理性长期不变。具体做法是每年调整基准地价，按物价增长指数提高标准。

二是发展权补偿。对农民因征地失去了生存发展的基础进行补偿，让农民享受到城市发展带来的好处，共享工业化城镇化成果。

可将征地补偿分为两段，从征地到留用地产生收益之间，对农民实行用益物权补偿，按照区片价对农民补偿，弥补未产生收益期间由于征地带来的损失，待留用地收益产生后，即可以享受由发展权带来的利益。

沿海发达地区如广东、浙江等省在留用地上存在的问题及破解问题的探索，可以为中西部尚未全面开展、或正准备开展留用地安置探索的省份提供借鉴，也可为全国层面出台留用地安置问题的指导意见提供参考。

对于留用地，政府越早干预，越能避免将要出现的问题。具体建议如下：

一是做好留用地规划。先确保留用地再征地，统筹相应的开发利用，避免留用地虚置，提高其利用效率；

二是固化权益，虚化区位，多种途径实现留用地收益。在城市建成区范围内，可就近安排留用地，作商业等经营性用途；在城镇建成区范围外，可由政府园区统一安排留用地，避免工业用地布局散乱；

三是建立统一的建设用地市场，赋予农村集体建设用地在金融等方面完整的资产属性；

四是土地性质保持集体所有或转变为国有，可以由民众自愿选择。集体持有物业，不允许买卖转让；

五是允许以多种方式开发经营留用地，但必须保持集体经济组织占绝对股权，永久享有留用地收益；

六是按被征地人数留用地，而非按农用地面积留用地，消除村与村之间因地域差异、城市推进速度等原因造成的“苦乐不均”，解决后城市化地区留用地难以保证的问题。

（作者为国土资源部耕地保护司司长）