内蒙古农村牧区养老保障现状、问题和政策建议
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改革开放以来，我国农牧民的生活质量与生活水平有了很大提高，农村牧区各项社会事业也有了很大的发展，这是不容置疑的。但应该看到另一个事实是，长期以来，我国农村牧区社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，农牧民游离于社会的保障网外，他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担。随着市场经济的不断深入，特别是非农化与城镇化进程的加快，农牧民也同样面临市场风险和程度同等的生活风险，对社会保障的需求也大大提高，而目前以城乡属性分层社会保障的做法既不合理，也不公平。建立和完善农村牧区社会保障制度是全面建设小康社会的需要，本文仅就内蒙古农村牧区养老保障现状、问题进行了研究探讨，并提出了一些建议。
一、内蒙古农村牧区养老保障现状
我区农村牧区养老保障制度已有40多年的历史，农村牧区养老一直遵循以家庭为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的原则，使农村牧区各类老年人都能得到最基本的生活保障，安度晚年。
1986年民政部在农村部分富裕地区开始了社会养老保险的试点工作，1992年在试点的基础上制定了《县级农村社会养老基本方案》并在全国实施。我区农村牧区社会养老保险工作从1992年开始试点，1996年全面推开，至1998年全区12个盟市中，乌海市因当时没有农业人员，乌兰察布市因农村贫困人口比例较大没有开展工作，其他10个盟市、63个旗、977个乡镇、7919个嘎查村开展了农村牧区社会养老保险工作，共有近100万农村牧区居民参加了养老保险，约占农村牧区人口的7.1%，积累基金1.16亿元。2000年按照国务院有关意见停办了农村牧区社会养老保险工作。
截至2005年底，全区参加“农村牧区社会养老保险”计划的农牧民人数下降为80万人（其中有近1万人领取养老金，有近20万人退保），加上国家供养的“五保”老人（2005年统计全区“五保”供养人数为54560人），总数约有85万人（不到农牧业人口的7%）。从而可以看出目前我区90%以上农村牧区人口的老年保障，几乎全部依靠家庭保障。
二、内蒙古农村牧区养老保障存在的问题
（一）家庭养老保障面临的问题
随着城镇工业化进程的加快，农村牧区富余劳动力不断向城镇转移，农村牧区面临的人口老龄化压力与日俱增，传统的家庭养老面临的挑战越来越大：一是农村牧区人口的老龄化日趋严重。从1982―2000年，全区65岁及以上老人的比重从3.59%上升到5.35%，2005年农村牧区60岁以上老人的比重为6%，预计到2010年前后，农村人口老龄化的程度将比现在高出2―6个百分点。二是农村牧区家庭结构日趋小型化。随着计划生育政策的实施，农村牧区家庭结构出现了小型化的趋势。1990年农村牧区居民户均人口为5.00人，2003年下降为3.93人。家庭小型化使农村牧区老年人“养儿防老”的压力增大。这种压力一方面表现为经济供养，另一方面是与父母分开居住，越来越多的老年人独自生活。三是土地保障功能弱化。家庭联产承包责任制后，农牧民拥有了土地使用权，但没有所有权。这不利于农村老年人利用土地所有权的置换为养老提供一定的保障。由于土地比较收益不断降低，土地在农牧民家庭总收入中的比重不断下降，进一步降低了土地的保障功能，农牧民难于完全依赖土地实现养老保障。四是农村牧区劳动力流动的增强，迅速变化的外部环境，弱化了家庭的内聚力，也淡化了孝敬老人、赡养父母的传统观念。
（二）农村牧区社会养老保险制度存在的问题
1.农村牧区社会养老保险筹资模式单一。1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，方案中确定的缴费原则是：“坚持资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持。”但是在实际操作中，由于欠发达地区的经济基础薄弱，根本无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，绝大多数普通农牧民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村牧区社会养老保险实际上是一种强制性储蓄和鼓励性储蓄。既未体现“社会保险”，也未体现“社会共济”，名不符实的“养老保险”使农牧民难以接受和认同。
2.基金保值增值困难。《基本方案》明确规定了“基金是以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在全国开展农村社会养老保险初期，民政部要求全国各地农保资金全部汇往民政部的专用账号统一运营，以年复利12%―16%的高息增值。然而，受到金融市场的冲击，1997年底民政部将所有的农保基金连本带息返还各地。由于缺乏合适的投资渠道，有关部门一般都采取存入银行的方式。与此同时，由于近10年来，国家连续8次下调银行存款利率，1年期和5年期的利润由1997年10.9%和13.86%下降到2003年的1.98%和2.79%。受其影响，农保个人账户计息标准由最高时的12%下降到2.5%。再加上通货膨胀因素的影响，农村社会养老保险基金要保值已相当困难，更不用说增值。政府的包袱加重，投保人实际收益也明显低于按过去高利率计算出的养老金，使参保人对农村牧区社会养老保险丧失了信心。
3.保障水平低。《基本方案》考虑到农村牧区发展条件的差异，规定了农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元10个档次缴费。但是由于农村牧区经济发展普遍水平低，家庭生活困难，再加上农牧民对农村牧区社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的档次。这样低标准、短周期的资金周转难以达到养老保障作用。据调查了解，在一些地区开始享受农村牧区社会养老保险待遇的农牧民，每月多的不过10元钱，最低的只有0.56元，不足1元钱，对农牧民的养老起不到任何作用，许多农牧民要求退保。
4.体制不顺，管理混乱。从目前已建立农村养老保险地区的情况看，农村社会保险机构只在县级以上才设立，乡镇还没有健全机构，行政村也没有设立代办员，专业人员更是寥寥无几。由于技术落后，管理混乱，还出现了个别违规操作的挪用和挤占行为。
5.经费短缺，工作开展困难。根据《基本方案》规定允许从基金中提取3%的管理费来弥补业务经费的不足，很多经办部门就是依靠这笔费用来维持日常的业务工作。1999年，财政部、劳动和社会保障部联合下发了《关于社会保障经办机构经费保障等问题的通知》，规定了从1999年1月起各级经办机构不得再从社会保险专项基金中提取或列支费用，所需经费包括人员经费、办公经费和专项经费由同级财政部门按编制人数核拨。而在实施过程中，很多地区的同级财政从未划拨过农保工作的专项经费，致使工作开展的难度加大。
（三）失地农牧民养老保障存在的问题
随着我区工业化、城镇化的快速发展，农村牧区大量集体土地被征用，被征地农牧民的就业和社会保障问题日益突出。由于征地的安置补偿机制不健全、社会保障缺位，其中相当多的人成为“无地、无业、无社会保障”的“三无”人员，直接影响了被征地农民的切身利益和社会稳定。失地农牧民问题已经成为一个比下岗工人问题更为严重的社会问题。
一是征地补偿标准低、补偿方式单一。各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，据有关部门调查，在农地转用增值的土地收益分配中，政府大约得60%~70%，农村集体经济组织得25%~30%，而农民只得5%~10%。二是失地农牧民就业能力弱。随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了改变，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这些项目单位没有能力安置征地农牧民，因而沿用多年的“谁征地、该安置”的原则事实上难以执行，多数地区在征地时都采用一次性支付补偿金，让被征地农牧民自谋职业，由于失地农牧民文化程度不高，缺乏非农业就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。三是社会保障力度小。从总体上看，失地农牧民社会保障覆盖面窄，保障水平低，多数失地农牧民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。失地农牧民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障，其结果导致失地农牧民大量转化为城市贫民，影响到城乡社会稳定。
（四）进城务工农牧民养老保障存在的问题
农民工是改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。目前，我区进城务工农牧民约170万人，其中大部分是进城务工农牧民，少部分是在当地乡镇企业就业。流向城市的农牧民工，80%的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业等较为稳定的职业，收入相对稳定，已成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体；流向乡镇企业的大多在劳动密集型企业和农副产品加工企业。
进城务工农牧民的养老保障问题，主要是参保率低和制度设计不合理的问题。目前从全区来看，农民工参加养老保险的总体参保率不到1%，主要原因：一是农民工就业状况不稳定，导致参保困难。在城镇就业的大多数农民工没有稳定的工作，这一方面使经办的工作量倍增，另一方面，是农民工社保关系不便转移的情况下，增加了管理难度，凸显现有的信息系统不能适应需要。此外高流动性也导致单位和本人都缺乏参保积极性，给劳动保障部门缴费基数核定及劳动监察执法等工作带来困难。二是农民工、用人单位和地方政府各有顾虑。农民工对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老保险待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。所以，农民在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。用人单位主观上也不愿意为农民工参加社会保险，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响企业的市场竞争力和经济效益。一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心高缴费影响本地的投资环境，把好不容易招商引资引来的资方吓跑了。三是社保制度门槛高、转移难，农民工权益难保障。由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。按照国家现行规定，职工跨地流动时只转移养老保险的个人账户，不转社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，而农民工的社保关系转移则更为困难。由于现行政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保，退保使农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。
三、建立和完善我区农村牧区养老保障的政策建议
（一）积极稳妥发展农村牧区社会养老保障的建议
1.坚持因地制宜与自愿的原则，避免农村牧区养老保险制度的“一刀切”
我区地区差异大，受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让农牧民普遍参加社会养老保险条件不成熟。要避免强迫农牧民参加的做法，杜绝“好心办坏事”。因为这不仅增加了农牧民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过政府补贴、集体补助与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。要鼓励有条件的地区先搞，以点带面，在总结成功经验的基础上，再逐步推进。
2.坚持个人账户积累模式，不搞社会统筹，更不能空账运行
农村牧区社会养老保险制度，必须坚持个人账户积累模式，资金全部进入个人账户。在户口迁移等情况下可以退保或转保，这样才能保证农牧民参加社会养老保险的自主性，也有利于体现该制度运行的灵活性。由于农牧民养老保险以个人缴费为主，政府补贴和集体补助为辅，不能像城镇养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合，实行社会统筹，势必影响农牧民的缴费积极性，只有把所有积累资金进入个人账户，成为个人财产，并且在投保时有政府补贴和集体补助，实账储存，农牧民才会更有积极性。
3.继续探索多种形式的农村牧区养老保障制度
从目前的农村牧区情况看，单凭任何一种保障都不能承担如此重任，必须多种保障手段综合运用，这才是解决农村牧区社会养老的有效途径。应当允许各地区积极探索多种形式的社会化养老保障制度。2006年我区将全面启动农村牧区居民最低生活保障制度，这一制度是为收入难以维持农村牧区最基本生活标准的人群而建立的社会救济制度，克服了传统的社会救济制度存在的救济范围窄、标准低、随意性大的弱点，使社会救济有了普遍的适应性。农村牧区居民最低生活保障制度的实施无疑是对农村牧区养老的有力补充，对此各地要高度重视、精心组织、落实资金，尽快把农村牧区低保工作全面推进。2006年3月1日新修订的《农村五保供养工作条例》正式施行，新条例实现了困难农牧民生活救助由集体内部互济为主向政府提供救助为主的根本性转变，是我国农村社会保障工作发展史上的一个重要里程碑，按照条例的精神各地要发挥财政供养的主渠道作用，加大投入，足额列支，实现应保尽保和“按标施保”，保障五保供养对象的基本生活，加大五保“敬老工程”的实施力度，提高集中供养水平。2005年国家将我区列为全国农村部分计划生育奖励扶助试点省区，参加试点的11个盟市、98个旗县，共有9342人领取了奖励扶助资金。对此各地区要予以高度重视，通过农村牧区部分计划生育家庭奖励扶助制度来提高农村牧区养老的保障能力，由于我区各地区财政收支状况各不相同，对此各地要认真落实资金，本着实事求是、合理负担的原则，划分地方各级财政资金分担比例，建立奖励扶助资金发放的安全快捷通道，坚持资金封闭运行、社会化发放的原则，确保资金到户到人。
（二）完善失地农牧民养老保障的建议
2006年，在国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知（[2006]29号）中，明确提出要将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，并要求各地从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。
地方各级政府和有关部门要充分认识做好被征地农民社会保障工作的必要性、紧迫性和艰巨性，将被征地农牧民养老保险纳入重要议事日程，切实结合本地区实际制定被征地农牧民养老保险实施办法，确保被征地农牧民的合法权益。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。
（三）建立进城务工农牧民社会养老保险制度的建议
进城务工的农牧民绝大部分人在农村牧区保留了责任田、草牧场和宅基地、住房，其流动性大、就业不稳定，收入较低，难以在城市养老，因此不能简单地把他们纳入城镇养老保险制度中。介于我区目前尚未出台有关农民工参加社会养老保险政策，我们建议有关部门尽快出台相关意见，总的原则是根据实际情况对农民工实行分层分类保障，即将稳定就业（从事正规就业、建立劳动关系以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老保险。同时改革和完善现行的养老保险制度，对缴费不足15年的农民工返回农村时，应将大部分统筹资金和个人账户资金全部转入农村养老保险个人账户，以维护他们养老保险的合法权益，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业（签订短期合同的，频繁流动就业以及从事各种灵活就业的）的农民工可以考虑建立农民工个人养老账户，实行以个人账户为主、调剂为辅、待遇可不断提高的养老保险制度，保险费由用人单位和职工双方负担，以企业缴费为主，单位缴费一般不低于职工工资总额的10%，职工缴费一般不高于本人工资收入的5%，个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的大部分计入个人账户，个人账户资金用于计发养老金，企业缴费小部分计入调剂金账户，调剂金账户主要用于养老保险待遇的调整和长寿者养老金的缺口，农民工转移时个人账户的全部资金和不少于50%的统筹金随农民工个人一起转移，保险关系可通过金保工程转移，资金可通过网点多的国有银行转移，并建立资金结算系统。