城乡一体化是未来城市的一道风景线

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摘要：推进“城中村”改造步伐，是完善城市功能，提升城市品位和人居环境质量的一个重要内容，作者力求在对石河子市“城中村”改造项目的分析中，尝试拓展城市空间的一种思路。

关键词：城中村；改造；思路

随着城乡一体化和新型工业化进程的加快，原位于城市边缘的村民点，陆续已被城市包围，由于村民点的建设长期与城市政策不对等，村民的居住、就业、保障、治安和安全等问题日益突出，成为特有的不容忽视的“城中村”现象，成为阻碍城市发展的瓶颈。加快推进石河子市“城中村”改造步伐，完善城市功能，提升城市品位和人居环境质量，实现城乡一体化建设，已迫切摆到政府议事日程。

一、石河子市城中村的现状概况

（一）现状概况

石河子460平方公里行政区域内分布着近60余个村、连居民点，其中铁路以南分布着18个；乌伊公路与铁路之间分布着15个；乌伊公路以北石莫公路以东分布着16个，以西分布着14个。这些村、连居民点在城市中有着不同的表现形式：

一种为城郊型。如铁路以南和石莫公路以西区域的村、连居民点；

一种为城中型。如城市中心区和北工业园区内的村、连居民点；

（二）城中村的主要特征是：

在地域上已成为城市的一部分，但其行政设置仍为村建制，管理机构是“村委会”，常住人口是村民，土地性质为农村集体组织所有，其经济组织形式和行政管理体制仍然保持着农村的模式。

（三）城中村存在的主要问题

1、城中村的建设景观杂乱，生活环境“脏、乱、差”，建设和管理长期处于无序和低水平状态。

2、村民的就业、社会保障等问题得不到落实。

3、集体土地无序流转，已影响到城市经济的正常秩序。

4、集体资产处置缺乏规范，难以发展壮大。

5、精神文明建设滞后，社会治安和安全问题突出。

二、实施城中村改造的主要模式

（一）“改制不改造”，即主要立足于转变土地权利性质、管理体制和经济形态，而没有实施大规模改造。

具体做法：将农村村民转为城市居民；将村民委员会改为居民委员会；将原来属于农民所有的集体土地转为国有土地；逐步将城中村纳入城市一体化管理。此类模式主要适用于城郊型城中村的改造。（成都锦江区五朵金花项目可以借鉴）

（二）“改制加改造”

“改制加改造”，即除改制外，需要对原旧村通过重新规划，实行综合开发、配套建设进行整体拆迁改造，将城中旧村转变为公共配套完善、环境优美的城市文明社区。

这种模式按照改造主体和资金的不同，又分为政府主导、村集体主导、市场主导等三种方式。石家庄、渭南就是采用“政府决策、政策推动、市场运作”的方式，为旧村改造腾出市场空间。

三、城中村改造指导思想

在切实保护农民根本利益、维护社会长期稳定的前提下，充分运用市场机制和行政、法律手段，从管理体制、物质形态、经济组织等方面，因地制宜、统筹安排、多种形式，稳步推进城中村改造。

四、规划原则

（一）切实保护农民的合法权益。既要考虑农民的现实利益，如改造安置问题、补偿安置问题、集体资产的处置问题等，更要考虑农民的长远利益，如就业问题、社会保障问题。

（二）因地制宜、分类实施。城中村改造模式，不宜搞“一刀切”，各地结合本地实际，选择不同的改造方式。

（三）综合配套，统筹安排。

1、要明确改造范围，即符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地，应征为国有，尚未征为国有的应纳入城市规划用地控制范围；

2、严格坚持改造标准和条件，根据规划、政府财力、土地所有者愿望等因素综合考虑，成熟一个改造一个；

3、要统筹安排，在符合城市总体规划的前提条件下，将城乡结合部集体土地非农建设用地纳入城市建设用地供应管理，实行总量控制，以保持与市场消化吸纳能力相适应；

4、分步实施，稳步推进。在实施城中村改造时要先行试点，在总结和摸索经验的基础上稳步推行。

5、调动各方面的积极性，使改造工作顺利推行。

五、石河子城市远景规划发展构想

根据“南进北扩、贯通东西、提升中区”的城市发展战略，确定改造思路。

六、结合石河子乡实际情况，提出城中村设想

（一）规划先行，以《城乡规划法》指导城中村治理。

1、编制市域体系规划以及城中村改造规划策划。将石河子乡、152团场、北泉镇一并纳入，系统、长远、统筹整体考虑。

2、摸清家底。先做1：500地形图测量。

3、编制城中村的详细规划。可由村委会牵头，可利用招标形式。

北区：乌伊公路以北为北区，主要含北泉镇、北工业园区、开发区化工新材料园区、石河子乡的几个村，主要承担工业、物流等功能。

石莫公路以东、南侧作为一类工业和综合用地，可以依托大庙村拆村西侧逐步考虑拆村并点项目建设考虑安置。

石莫公路以西区域，规划统一考虑以作业点形式存在；

袁家沟村位于312国道以北、白杨小区西侧，户数120户，规划可与白杨小区廉租房建设结合起来考虑；

中区：北至乌伊公路、南至北疆铁路，为石河子市中心城区，主要承担行政、商贸、居住、工业、教育等功能；

城中村的改造可以两部分，开发区的村民点可以结合六宫村并点；

老区村民点（沙依巴克村、努尔巴克村）可以结合五宫村统一并点改造，布局形式采取城市小区规划建设模式。

南区：北疆铁路以南为南区，主要承担居住、度假休闲、商贸和部分一类工业功能。

城中村的改造可以考虑发展观光农业和设施农业，解决城市菜篮子工程。

（二）政府主导，合理利用市场机制进行城中村治理。

可利用城司作为项目建设法人，工作原则以自下而上为主，自上而下为辅。充分调动各方积极性，利用市场机制吸引社会资本和民间资本参与，拓展融资渠道，多渠道筹集改造资金。

（三）沟通畅通。充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体机构，充分调动村委会、村民的积极性，提高群众理解、支持、参与及认可的程度。

（四）加强学习，认真研究城中村改造中配套改革一系列政策、办法。

采取“政策主导、市场运作、村民参与、一村一策”思路，做好充分的摸底调查工作，确权、确户、确界截止期限，制定有针对性的一系列配套办法作为法律保证。

(五)运作过程公开透明。

把“公开、公平、公正”作为工作的准则，严密工作步骤及工作程序，全力打造阳光规划，努力构建权利公平、机会公平、规划公平、分配公平的工作机制，应做到“一把尺子量到底”。

城中村改造是一项事关群众切身利益，事关社会和谐稳定、牵涉面广、影响面大的社会系统工程。规划建设应树立不与民争利的思想，以科学发展观为统领，按照城乡统筹、协调发展的要求，把着力推进市区城中村改造作为全市重要的“民心工程”，加快启动，强势推进。通过改造，使广大城中村居民共享改革和发展成果，成为未来城市一道亮丽的风景线。

资料引用：

当地政府代表团一行先后考察了石家庄、无锡、绍兴、成都、渭南等相关城市的城中村改造，对于各地的成功经验，文中结合石河子当地实际情况给予了采纳。