行政垄断的危害与法律规制

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【摘要】 我国社会经济制度长期以来是以政府为主导，由政府统筹管理社会经济，支配和干预企业以及其他经济组织的经济行为，国家、政府处于完全垄断的状态，整个社会缺乏竞争的意识，经济建设进展缓慢。实行经济制度改革后，虽然逐步形成了以企业和经济组织为主体的市场经济体制，但是政府的行政行为依然影响社会的经济活动，造成经济活动中许多不平等或不公平的因素。所以在立法上应该约束行政垄断行为，造就市场经济体制下的公平竞争的环境，促进企业或经济组织自主地运用自身的生产要素参与经济竞争，通过公平竞争，提高企业的自身生存能力，提升我国经济组织的竞争能力。

【关键词】 行政垄断 经济垄断 公平竞争

从上世纪80年代我国实行经济制度改革以来，企业的竞争意识有了很大程度的提高，但是，由于我国正处于经济制度转型时期，企业仍然不能完全脱离政府意志的制约或干预。如原国有企业改制为股份制企业，国家占有绝对的控股权，从控制的理念出发滋生行政干预，使企业仍然摆脱不了政企不分的局面，直接影响了企业的市场行为。行政干预并不绝对构成行政垄断，它只是对企业的经营管理权进行干预，并不绝对影响企业的市场交易行为，因此也就不能断定为行政垄断。但是，出于对企业的保护，干预企业产品在市场的占有率，或者在企业签订合同以及企业的兼并过程中，政府行政部门横加干预，就可能构成行政垄断。所以，行政干预一旦构成对市场交易行为的影响，借助行政权力，对市场交易行为进行制约、妨碍或者限制竞争的，就可能形成行政垄断。这种情况在我国由计划经济向市场经济转型过程中尤其严重，危害也很大，严重扰乱了我国市场经济的公平竞争秩序，扭曲了市场经济的价值规律，亦损害了广大消费者的利益，而且还为某些政府官员、权钱交易提供了机会，从而阻碍了我国社会主义市场经济的健康发展。因此，制定反垄断法应当对行政垄断行为进行规制。

行政垄断在我国表现突出的主要原因是我国正处在市场经济体制变革之中。在高度集中的计划经济体制下，国家对经济进行全面的管理，行政权力直接影响社会经济，成为严格制约企业行为的力量。所有的经营生产资料都归国家所有，国家借助行政组织，行政区域和行政隶属关系，以拥有的人力、物力、财力为后盾，以行政指令为手段，与地方政府之间构成一元化的利益关系。但是，经济体制改革打破了全局性的国家垄断状态，形成了中央政府与地方政府之间，地方政府与地方政府之间的行政利益多元化的关系，地方政府各负其责，各自负责地方的经济工作。在与中央政府的财政关系上，采取“划分收支、分级包干”的制度。这样，各地方经济越发达，财政收入也就越多，地方政府留成也就越多，给该地方创造的经济利益也就越大。从行政利益上说，则体现为地方政府以及行政官员的成绩越显著。因此，地方政府及其行政官员为了保护本区域的经济利益，维护本行政区域的政绩，增加本行政区域的财政收入，就会采取各种措施积极实现其行政利益。其措施或政策，若依法所为，则无可非议。但事实上许多地方政府受行政利益驱使，不顾法定权限和法定程序的约束，为追求本行政区域的政绩，不惜滥用行政权力，保护本行政区域内的经济利益和行政利益，从而构成行政垄断，扰乱刚刚建立起来的市场经济秩序。

一 行政垄断的形式与危害

行政垄断最常见的形式主要有以下几种：

（1）区域保护。区域保护亦称地方保护，它是指地方政府及其所属的政府部门滥用行政权力，制约、妨碍和限制行政管辖区域以外的商品或者服务进入本地市场，防止外地商品对本地企业的冲击，为本地企业营造温和的生存环境；或者制约、妨碍限制本地商品或者服务流向外地市场，避免减少本行政区的财政收入。地方保护主义不仅表现在对商品或者服务上的封锁上，还包括对生产要素，如资金、技术、人员流动的限制。因此，对我国形成全国性的大市场极为不利，也损害了社会公共福利和消费者的利益。

（2）部门保护。部门保护是指政府部门借助经营者和自己存在或曾经存在的隶属关系，滥用行政权力，限制部门经营者与其他部门经营者的交易。在我国经济体制变革之中，大部分国有企业改制为股份有限公司后，其公司企业的控股权依然掌握在政府所属的行政部门，出于国家利益以及部门行政利益需要，行政部门往往对企业指手画脚，干涉企业的采购权，限制经营者购买商品的选择权。弱化了公司企业的自和竞争意识，严重阻碍公司企业生存能力的发展，拟制其技术的提高，造成某些行业落后于现代社会的技术和生产水平。

（3）行业保护。行业垄断是行业保护的一种形式，指行业协会或组织借助自治权力，限制本行业成员与其他行业经营者的交易。行业协会通常是指由同行业的经营者按照自愿的原则，自上而下组织起来的民间组织。换言之，行业协会是以同一行业共同的利益为目的，以为同行业经营者提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则，以非官方机构的民间活动为方式的非营利的法人组织。这种组织一般都是出于本行业的发展和全体成员的共同利益开展活动，它们制定规则规范成员企业的行为，规范成员之间的竞争。但是，另一方面，协会毕竟是全体成员的协会，它要维护全体成员或大部分成员的利益，为实现成员利益最大化，也会从事一些与正常竞争背道而驰的行为，如让企业之间订立价格同盟，防止自相残杀，从而构成反垄断法所要制约的对象。

行业垄断并非完全属于行政垄断，因为行业协会是企业的联合组织，其自律性规则是由企业成员共同建立的，是他们之间所订立的同盟，其目的在于保护成员之间的共同的利益，其实施的主体是成员企业，所以它是一种经济垄断行为，而不是行政垄断行为。但是，我国的行业协会与西方国家的行业协会不同，大多数行业协会是由政府转变职能而来，是在政府的授权和委托下分担政府的某些职能，甚至是在政府的资助下开展协会活动的。因此，行业协会的许多工作是根据政府相关部门的指令行事，一些政府通过所谓的"行业自律"行为约束协会的成员，具有行政意志，通过行业协会制定或认定行业价格限制竞争，从而实现对本行业成员的保护，这就构成了行政垄断行为。其危害性和部门分割所构成的危害基本一样。

二 行政垄断的构成要件

1、实施行政垄断行为的主体要件。从名称上说该行为实施者是行政部门或者政府的权力部门以及与政府相关联的行业协会等。在现代经济社会中政府参与经济管理和监督社会经济组织的经济活动是经济发展的必然结果，但是行政部门或者政府的职能部门所行使经济管理和监督的权力，应该根据宪法或法律的规定，其宗旨是为了维护社会稳定，促进社会经济发展，实现公平竞争，保持经济的可持续性发展。而行政垄断是借助行政的公权利限制公平公正的竞争，违反相关法律的规定，对社会危害性更为突出。

2、实施行政垄断行为的主观要件。行政垄断的主观要件是行政管理部门或监督部门对权力的滥用。行政权力是宪法或者法律赋予的，政府依法行政是法治国家的根本要求，因此，政府以公权利干预社会的经济生活必须符合法定的权限和法定的程序，否则就构成行政权力的滥用。但是，滥用行政权力并非等同于行政垄断，只有在滥用行政权力限制、妨碍或者限制经济竞争时，才构成行政垄断。

3、实施行政垄断行为的客观要件。即滥用行政权力对竞争构成实质性的限制，使经营者无法实现有效、公平的竞争，对经营者造成实质性的市场准入限制。如，对外地商品设置关卡、收取额外的费用，对外地车辆的报牌收取高额的牌照费用，使消费者望而生畏，不敢问津，导致经营者丧失进入市场的机会等。

三 反行政垄断的立法现状

改革开放以来，我国逐步建立了市场经济体制，初步形成保护竞争的法律体系。早在改革开放初期，1980年国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中就提出反对经济垄断、行政垄断和禁止不正当竞争，尤其是反对行政垄断。此后，又陆续出台了一系列反垄断的法规，如《价格管理条例》、《广告管理条例》、《关于清理整顿公司的决定》和1990年的《关于打破地区市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。1993年9月2日我国颁布《反不正当竞争法》，对行政性垄断行为作了明确的规定，该法第7条规定：“政府及所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者商品，限制其他经营者正当的经营活动，不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场”。同时，该法第30条规定了违反第7条的法律责任，即“由其上级机关责令改正，情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。”

从以上反行政垄断的立法现状上看，不难发现反行政垄断的立法上对于制约行政垄断行为仍存在一些不足之处：其一，立法形式分散，效力层次较低，缺乏权威性。而且在许多规定中，没有具体的法律责任条款，缺乏规范性和可操作性。因此，难以有效规制行政性垄断行为；其二，以列举的形式列举行政机关限制竞争的行为不够完善，对于很多限制竞争的行为未作规定。如在企业的兼并行为中，政府充当“红娘”、提供优惠待遇等；其三，缺乏专门的反垄断执法机构。就目前的情况看，我国反行政垄断是由国家工商行政管理局和国家发展计划委员会以及其他经济管理部门的行政主管机关协同对行政垄断行为进行立案和查处。这种本身属于行政机关的执法主体，在执法时处处受到各级政府的制约，难以独立执法，会造成执法困难的局面；其四，对行政垄断行为的制裁不力，立法缺乏威慑力。《反不正当竞争法》第30条规定："政府及其所属部门违反本法第7条规定的，由上级机关责令改正，情节严重的，由同级或上级机关给予行政处分。"但是，该法实施以来，在实际经济生活中，行政垄断的现象大有所在，却还没有一个行政垄断行为被其上级机关认真严肃地处理过。由此看来，这种只在行政系统内部处理行政垄断行为的做法，根本无力制止行政垄断行为。即使制裁，也只限于“责令改正、行政处分”的轻微制裁，不足以对行政部门起到威慑作用。

四 完善反行政垄断立法

行政垄断是政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争，是滥用宪法或法律所赋予的权利。对这种权力的滥用，实质上是凭借公权力的强制力对市民社会私权利的粗涉和限制，使公权力和私权利都背离原有的法律运行规则和市民社会的经济规律，破坏了整个社会经济的协调有序发展，阻碍经济的良性运行。因此，应当尽快出台《反垄断法》，规制行政垄断行为。

（1）列举行政垄断的表现形式。我国在经济体制改革的过程中，由于旧的经济管理体制还没有完全退出历史舞台，新的经济管理体制还没有完全建立，不论是执法机构还是行政垄断的受害者，对行政垄断的形式均缺乏清晰的认识和正确的判断。因此，为了使执法机构或行政垄断的相对者能够对行政垄断做出迅速准确的判断，提高政府或所属部门对行政垄断行为的认识，明辨自身行为的非法性和合法性的界限，反行政垄断的立法应当在确立反行政垄断行为的概括性条款的同时，有必要一一列举行政垄断的各种表现形式。

（2）设立独立的反行政垄断执法机构。我国《反不正当竞争法》第16条规定：“县级以上人民政府工商管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，而第30条规定，行政垄断行为由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。而“工商管理部门”；“行政机关的上级机关”或“同级行政机关”同属于行政内部系统，对于查处与自身有密切关系的下级或同级行政机关，容易受到内部厉害关系的制约，造成查处此类案件不力的现象也就可想而知了。因此，应当借鉴一些发达国家的立法经验。美国的反垄断执法机构独立于政府，具有专门的管辖权，设有集行政权、准司法权于一身的反托拉斯和联邦贸易委员会；日本的反垄断执行机构是有内阁总理大臣提名，经国会批准，隶属于内阁总理大臣直接管辖的公平交易委员会，具有很高的权威性和独立性。因此，为了有效遏制行政垄断的蔓延，我国有必要建立一个独立的全国性反垄断执法机构，它必须是集调查权、审核批准权、行政处分权、行政强制执行权、行政裁决权于一体的高度独立性和权威性的反垄断机构，其人事编制财务应隶属于国务院。

（3） 加强行政垄断主体的法律责任。以上分析我们知道，《反不正当竞争法》对行政垄断主体只限于“责令改正、行政处分”的制裁，不足于威慑行政垄断行为的实施主体。所以，我国《反垄断法》应该对行政垄断主体实行严格的法律责任，不但要行政垄断行为的实施主体承担行政责任，还应该规定民事责任和刑事责任，以加大实施行政垄断行为的成本，以达到对行政垄断的威慑作用。