公益诉讼须迎难而上

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摘 要 自2013年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》其中一大亮点就是使公益诉讼制度有法可依。但这不并意味着从此我国公益诉讼制度的实行将一帆风顺，相比其他类型的诉讼而言，公益诉讼所受的限制更多，比如民间组织地位合法性困境、中国当今政治背景下利益冲突的矛盾等等。

关键词 公益诉讼 民事诉讼法 措施

公益诉讼由法律规定，这是对公益人士极大地鼓舞。然而，实践中要实施公益诉讼尚且有很大的阻碍。自然，制度不会天然适应社会，而是需要不断地通过实践中问题的暴露加以改进完善。

第一，是要解决资金和人员的问题。

我们通过实地走访消费者协会发现，消协主要是帮助消费者来解决问题，但其地位类似于“老娘舅”，即只是居中调解的作用。消协难以作为诉讼主体的主要原因在于资金不足和专业人员缺乏。对于资金问题，我们认为可以设立一个社会基金会，在一开始可以向社会进行一定数额的募捐，所得捐款作为公益诉讼基金的启动资金，之后可以由专业人员打理基金会，以实现日常运转所需要的费用。同时可以向社会招聘在专业领域具有专门知识的人员，比如对环境保护、生态环境、化工、水利等有专门学术背景的人作为消协的工作人员、顾问或者公益志愿者，在遇到涉及某一专业领域的公益诉讼案件时，提出独立的专业的意见。

第二，是主体完善问题。

从主体角度来看，我们认为应该放开公益诉讼的主体范围，也即主体多元化，将个人和检察机关纳入进来。

个人并非从人数上指一个人，而是与政府相对的主体。对比美国的经验，美国公益诉讼强调公民的个人执法权，使公民积极参与政治。在公益诉讼领域， 授权并鼓励个人提起公益诉讼， 既是对法律民主主义观念的实践， 也与公益诉讼的本质不谋而合， 公益诉讼实际上就是一个有利害关系和受影响的个人、组织以及政府机构之间相互协商， 共同参与社会、政治、经济问题决策的过程。强调并保障个人在公益诉讼中的执法权， 不仅仅是为了救济受害者， 更在于体现法实现过程中的民主精神。 但公益诉讼所耗的时间长、取证存在一定难度、花费也较多等因素的存在决定应限制个人主体为具有专业法律知识的人士，比如律师。这样诉讼的可行性提高，也能一定程度上从源头上减少滥诉。

而我国民事诉讼法新修案中关于公益诉讼的法条中“法律规定的机关”应该包括检察机关，一方面我国检察机关享有监督权，在调查取证方面有优势，另一方面我国现行的刑事诉讼法已经赋予了检察机关在国家集体财产因被告犯罪行为遭受损失时可附带提起民事诉讼的权利，无疑为他们以后提起公益诉讼积累了经验。当下来看，检察机关介入公益诉讼最好的是通过建议督促方式，这样比较能够避免检察机关以诉讼原告和监督机关双重身份带来的诉讼当事人之间的权利义务不平等。

第三，是赔偿机制问题

消费者权益的公益诉讼的原告所代表的是数量多、分布范围广的受害人。很多情况受害人数和信息无法准确获知。关于胜诉后的获赔分配与管理也是我们要解决的问题。

非物质性的补偿如道歉、恢复名誉、消除影响等对具体被侵权人的数目和详细信息要求还不是很严格，一般通过媒体广而告之即可。要明确的是物质财产性赔偿的分配管理。

（1）对于受害人数和信息的确定，可以借鉴他国经验，对主张受害的消费者实行登记并举证的制度。受害者自己到法院或者原告处进行登记，并出示消费凭证和受害证明等证据，留下详细信息后方可获得赔偿，经法院公告后的合理期限内没有经登记的即视为放弃获偿权。

（2）对于赔偿金的分配，可以按比例原则。对于该比例的确定有两种思路：第一种是按消费和购买的金额，即按各消费者出具的消费凭证的金额的百分比来确定其可获赔的数额；第二种是按受到的实际损失的货币化数额来确定其获赔数额。最佳的方案是确定比例是兼顾两方面以确保赔偿金公平分配。

（3）对于多余赔偿金的归属。如果已登记的受害人全部获得全额赔偿后，赔偿金仍有剩余，在扣除原告在诉讼过程中的必要费用后，为防止滥诉，剩余部分可以交给慈善团体或正规基金组织。

第四，是原告败诉后的一系列问题。

若原告败诉，公益诉讼诉讼费用的如何承担？若一味的实行败诉方支付诉讼费，那可能导致无人诉讼的现象；若是由国家来承担审理案件的费用，以此激发公众参与公益诉讼的积极性，则极有可能导致滥诉的现象，因此利益的平衡极为重要。首先，举证责任的分担实行责任倒置原则，原告不必负担举证的责任，只要是适格的主体，就能够参与到公益诉讼中，如此可以保证公众参与公益诉讼的积极性，同时可以借鉴英国法律的规定，实行诉前审查的前置程序，公民只有在通知并要求有关国家机关制止损害社会公众利益的行为而有关国家机关不作为时，才可提起公益诉讼，如此可以很好的防止滥诉。美国《清洁水法》也有类似的诉前审查程序的规定，任何公民如果没有在前60天将通告联邦环保局，禁止公民根据《清洁水法》提讼。

在前述两种制度的配合下实行败诉方支付诉讼费，能够平衡原告败诉的情况下公益诉讼费用承担与否的问题。

第五，是执行问题。

因为被告有可能涉及国有企业，对其执行会牵涉众多主体的利益，进而导致执行的困难。主要表现为：1、地方保护的作祟。2、国企凭借自己的垄断地位或者其他特权对财产进行隐匿和转移，使得执行成为“空头支票”。针对这些执行上的困难，我们认为应该建立一个加入由第三方进行统计被执行人财产的制度。“第三方”须保证中立性和专业性，例如会计师事务所、律师事务所这类社会机构。“统计”的资产负债表进行检查审计，明细列出其财产状况，并以此编制出可执行财产名目、数额的“执行报告”。最后由法院根据这份执行报告采取执行措施。这是将社会监督融入执行的一种方式，等同于在法院和被执行人之间设立了一道“防火墙”。

（作者单位：华东政法大学经济法学院）