公共服务BOT模式之预期收益分析

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摘 要：采用BOT方式提供公共服务，是一种既古老又年轻的路径，说古老，是因为它可以回溯公共服务三百多年以前的历史画面；说年轻，是因为近三十年来，世界各国在面临公共需求极度膨胀的难题下，都希望能找到一种“花更少的钱办更多的事”的方式来解决此问题，由于bot方式在缓和公共服务所需的资金缺口、满足城镇化对公共设施的需求、加强公共部门管理、推进公共服务民主化进程等方面具有较强的比较优势。因此，BOT作为一种新的公共服务方式在世界各国得到了较快的发展。

关键词：BOT模式；公共需求；公共服务；收益

中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）21-0025-02

一、由来及应用：BOT的历史追溯

BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。它以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内自筹资金来建设某一公共工程,负责该工程的经营与管理，并提供相应公共产品与服务，当特许期限结束时，私营机构按事先约定将该公共项目无偿移交给政府部门。一般情况下，当政府决定同意以BOT模式发展某一公共项目时，通常会邀请一些私营企业投标，当某私营组织中标获得特许权后，该组织便会筹措资金，按照公共要求进行设计并建设该项目，在特许权规定的年限内运营该项目，回收成本并获取收益。通过这样的平台，使得公、私部门在互惠互利的基础上就该公共项目的资源、风险和利益进行合作，其实质是一种“伙伴关系”。

BOT在其诞生以后经历了一段默默无闻的时期，直到20世纪70年代后，由于世界性产业结构调整的步伐加快，要求政府加快改造和建设基础设施和公共工程，于是，世界各国为适应经济发展的需要，纷纷将BOT捧到经济舞台上，都寄希望采用BOT模式来加快本国公共项目建设，改善本国的投资环境，以期望本国公共服务的正量增进。

二、期望与收益：公共服务增量改革的必然诉求

（一）有利于缓和公共服务所需的资金缺口，减轻财政负担

由于公共服务主要涵盖在能源、交通、通讯、环保等基础设施领域，我国在这些基础设施领域的发展严重不足，据国家建设部城建司透露，“十五”期间，全国仅城市基础设施建设就大约需要投资一万亿元，就城市基础设施建设一项而言，中央和地方两级政府投资只有2 000亿元～3 000亿元，还有约7 000亿元～8 000亿元的缺口，面临如此巨大的资金缺口，一味地依赖政府，势必会增加公共财政的压力，加之，现阶段我国财政更多属于经济建设型财政，而非服务财政，所以，在公共财政有限的情况下，要跟上公共服务持续增加的节拍，就必须找到公共财政以外的力量才能从根本上解决问题。

值得庆幸的是，基础领域市场化改革框架已基本形成。使我国原来高度集中的投融资体制逐渐地发生了积极变化，开辟了多种经济成分的多种投资渠道，即打破了单一的全民所有制单位财政拨款渠道，有力地调动了各方面的投资积极性和筹措建设资金的广泛性，基础设施投资的资金来源由政府财政拨款占绝大部分转为政府政策性资金拨款、商业银行贷款、项目单位自有资金、政策性银行贷款、发行债券、发行股票、利用外资等多种方式。同时，已初步形成中央政府、地方政府和企业集团、私人等多元投资主体并存的管理模式，促使非公有资金有机会进入基础设施领域，从而使其参与到公共服务的建设中来，事实证明，民间资本已具备了投资基础设施的实力，据统计，“80年代以来，全社会固定资产投资累计完成267万亿元，其中，民间投资87万亿元，占33％。在“九五”期间全国规模以上工业企业增加量中，私营、集体企业占22.7％”[1]。“在一些民间投资比较发达的省、市，民间投资对经济增长的贡献更大一些。1982年以来，浙江省民间投资以年均28.6％的速度增长，民间投资总量占全社会固定资产投资的比例达60％以上，超过全国同期平均数的20个百分点，民间投资已是三分天下有其二，这是浙江省经济高速发展的重要原因”[2]。

（二）有利于满足城镇化对公共设施的需求，促进城市化进程

城市化在本质上是一种经济和社会结构变动过程。在这一过程中，农业人口比重逐渐下降，工业和服务人口比重逐步上升，人口和产业向城市集中，生产方式、交换方式和生活方式向规模化、市场化、社会化方向转化。建设现代化城市离不开城市基础设施的建设及其管理。联合国曾建议“发展中国家城市基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资的9%～15％”[3]。我国城市基础设施建设投资远远没有达到这一目标。1998年城市基础设施建设投资仅占全社会固定资产投资的4.6％。与此同时，我国正处于城镇化高速发展时期。1998年以来，城镇化率每年提高1.4个百分点，每年新增城镇人口约2 000万人。目前，我国城镇化率达到40%左右，而国际经验表明，城镇化率在30%～70%之间是基础设施加速增长阶段。近年来，虽然城市基础设施投资各项资金来源的结构已发生明显变化，社会投入资金不断增加，但是其中主要是银行贷款和利用外资，个体经济、私营经济、集体经济的投入占的比重依然很小。而促进民间资本进入基础设施领域，不仅可以增加城市基础设施的供给，加快城市基础设施的发展，而且可以增加就业，增加居民收入，可以保护和改善城市环境，既有利于城市居民生活水平的提高，又有利于社会稳定。

（三）有利于形成竞争机制，提高政府工作效率

各国大量的实践证明，在政府既是所有者又是管理者和经营者的情况下，基础设施领域一般都由政府或一家或几家国有公司垄断经营，缺乏竞争的压力与动力，不仅本身经营成本高、效益差、价格高，而且由于投资少，供给不足，满足不了日益增长的社会需要，而民间资本的进入可以有效改变这种弊端。政府与民间投资者之间通过谈判，达成契约，规范双方的责任和权利，政府就会集中精力“掌舵”，可以将主要精力集中于研究分析环境的变化，适时制定并调整经济政策，保持宏观经济稳定运行，促进社会的持续发展方面，而不是集中在基础设施企业的日常管理方面。而对于具体的“划桨”主体而言，则可以通过市场化的资源配置方式事先公共项目的优化供给。