城乡结合部土地利用问题及对策研究
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【摘 要】城乡结合部是城市建成区与广大乡村地区相连接的特殊经济地理部位，是农业活动与非农业活动多种因素相互作用所形成的复杂动态过程的结果。城乡结合部作为城市地域结构的一个重要组成部分，是城乡统筹发展的前沿阵地。因此，从全局性和长远性的战略高度，研究城乡结合部的土地利用问题，对于实现土地资源的可持续利用，保证城乡经济良性发展，具有重要的现实意义。
【关键词】土地利用问题；城乡结合部
城乡结合部是城市与乡村二元地域结构基础上衍生出来的过渡性区域，是农业与非农业用地的复合区，具有明显的过渡性特征，主要表现为两方面：一、是土地利用的水平梯度大。城乡结合部是城市化的前沿阵地、城市建成区与乡村地区之间的“急变带 ”，城市土地不断地向外扩张，原有的农用土地不断地变为各种用途的非农用地；二、是用地空间分布混杂交错。受城市扩张、道路系统修缮、市政公用设施建设用地的飞跃式扩散以及规划管理滞后等因素的影响，城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农村的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农型用地混杂交错的格局。
城乡结合部是城市或中心区域以及其他地区生产要素向农村扩散的结果，他的位置是随着城市圈的扩大逐渐向外移动的，这也导致了该区域土地利用情况的复杂性，国有土地、集体土地相互交错、紧密相连，城镇用地、村屯居民点用地、一般农田，甚至是基本农田均有分布，城市发展需要向外扩张，保证粮食产量需要保护耕地，经济发展需要土地支撑，环境保护需要限制非农建设，要协调各方面的土地供给，保证社会、经济、环境的可持续发展困难重重。因此，城乡结合部的土地利用是一个涉及面广、影响深远的复杂的系统工程，是一个具有全局性和前瞻性的战略问题，需要有整体的思想、长远的眼光和战略的措施方能达到理性的效果。
1、城乡结合部土地利用存在的主要问题
（1）城乡结合部的土地利用情况，是城市化进程中土地利用情况的直观体现，该区域的土地供需矛盾往往是最尖锐的。城市化结果的一个重要标志是城市数量的增加和城市规模的扩大。随着社会经济的发展，农业产值在国民经济总产值中的比重逐渐下降，城市化不但为农业提供了大量的生产资料，引起农业发生质变，使封闭性农业变成为开放性农业，使耕地经营向纵深发展，大大提高了土地利用率和土地产出率。与此同时，伴随着工业化、城市化的发展，城市规模的逐步扩大，导致农业用地向非农业用地的转化，在区域之间和产业之间实现土地再分配，由第一产业用地转向第二、第三产业用地，在这个过程中表现出耕地数量的减少和质量的退化，并且完善的城市基础设施吸引了更多的农村人口向城市转移，城市人口增加导致城市用地继续扩张，形成恶性循环。
（2） 在城乡结合部的土地利用过程中，忽视生态环境保护，以牺牲环境为代价换取经济发展的现象时有发生。城乡结合部作为城市发展的扩展区域，土地价格一般低于城市中心地区，在这一地区开发房地产、建设工厂土地出让费用相对较低，一些地方为了拉动经济增长，不惜引进环境污染较重的企业落户建厂，严重污染了周边生态环境和居民的生活环境，并且由于城乡结合部基础设施建设较为薄弱，医疗、卫生、教育服务设施不足，具有生态功能的绿地覆盖面积难以保证，加之生产生活排污得不到科学的控制和合理的处理，该区域的空气质量、水环境以及土壤环境都受到了不同程度的污染。
（3）城乡结合部土地规划执行力度不强，监管力度不够，土地市场混乱。城乡结合部的土地用途变化快，监管不严，虽有规划确不能完全按照规划执行，非法占地情况时有发生，有些地方为了保证招商引资，甚至专门为某些经济利润可观的大项目进行土地规划的修改，更有甚者规划编制实施不到一年，就进行调整，致使土地规划失去了应有的严肃性和法律效力。同时农村集体土地需要先征为国有才能进行城市建设，土地征收过程复杂，时间较长，在利益的驱使下，未批先建的违法占地情况屡禁不止，并且集体土地流转不畅，导致大量城乡结合部集体土地进入非正规渠道进行交易，使土地利用管理难度增加。
（4）城乡结合部土地权属不清，涉及土地权属的法律纠纷难以处理。城乡结合地带的土地权属问题，一方面是由于历史遗留问题造成的权属不清，另一方面是集体土地农民私自买卖、租赁，虽然这种交易双方有协议，但是由于土地不能进行合法的变更登记，对于土地权属范围就无法受到法律的保护，在发生法律纠纷时，难以对土地的权属以及各项权利作出正确的处置。
（5）城乡结合部土地利用规划与城市规划布局不一致，影响土地正常使用。由于各地土地利用总体规划和城市规划编制时间各不相同，在规划编制时期，政策背景和社会经济发展需要发生变化，或者城市规划编制部门与土地规划编制部门配合不够紧密等，导致城市规划划定的城市发展区域与土地规划划定的城镇建设用地区域存在不一致，致使城乡结合部土地利用审批时，出现不符合城市规划或者不符合土地利用总体规划的现象，严重影响城市的正常发展需要。
2、关于解决城乡结合部土地利用问题的对策
城乡结合部的土地利用问题不只是土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。通过对城乡结合部土地利用存在的问题加以归纳，可以将产生土地利用问题的原因分为四个方面：一、是人和土地结合的问题；二、是资本和土地结合的问题；三、是技术和土地结合的问题；四、是制度与土地结合，以上四方面不只是城乡结合部土地利用的问题，也是土地利用过程中所有问题的根本原因。针对城乡结合部的土地利用问题，提出以下几点对策：
（1）提高全民尤其是决策者对土地资源可持续利用的认识，让土地资源和水资源、矿产资源一样受到大家的重视和保护。经过多年的宣传教育，人们对水资源和矿产资源等有了足够的可持续利用意识，但是土地资源确被大家所忽视，“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地”的基本国策只在土地部门内部得到了贯彻，而地方决策者往往更注重经济效益和发展速度，忽略了土地的保护和可持续利用，应加强地方决策者对土地资源的重视程度，根据土地资源利用情况制定相应的考核标准，作为政绩考核的一项内容，约束决策者随意布局，乱占耕地。
（2）充分考虑各部门发展的用地需求，编制具有前瞻性、可操作性的土地规划。在编制土地利用总体规划时，应加强各部门沟通，由上级主管部门召开部门协调会，凡是与土地利用有关的部门必须参加并提出用地发展需求和意见，全力配合国土部门编制规划，国土部门根据各部门近年土地使用情况和需求，重点考虑城市规划部门和环境保护部门的意见，综合平衡用地指标，进行城乡结合部土地规划布局，实现生态环境的保护和土地资源可持续利用。
（3）严格执行土地规划，严肃查处违法用地。有了可行的土地规划，要严格执行，才能发挥土地规划宏观调控土地利用的作用，城乡结合部是土地规划执行的薄弱地带，该区域不按规划用途使用土地，私搭滥建现象时有发生，为了制止这种违法行为，国土部门应会同城市建设部门定期组织联合查处违法用地行动，将超标用地的居民点强行拆迁，并对查处的违法用地情节严重的，追究法律责任。
（4）加强城乡结合部土地利用的动态监测，提升土地管理的信息化技术。加强动态监测是及时掌握城乡结合部土地用途变化的重要手段之一，可以通过拍摄航片、卫片，内业判读，及时掌握土地利用的最新动态；另一方面加强土地管理软件的开发，采用地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS），实现城乡结合部土地管理的信息化和科学化，便于宏观调控和管理。
（5）进一步规范城乡结合部土地市场管理。 城乡结合部的土地市场是土地交易最活跃的地区，也是土地市场急需完善的地区，对于该区域土地交易要严格控制集体土地入市，开发建设需要占用耕地的要缴纳足额的耕地开垦费，做到耕地占补平衡，方可进行交易，要严格审批制度，在出让土地时，必须采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让，不得采用行政划拨的方式，逐步实现公开、公平交易土地。