行政行为告知问题研究

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摘 要:行政行为的告知是行政程序法中一个重要的制度,对行政主体来说是一项法定职责。告知程序作为行政处罚的必经程序，在行政执法活动中居于重要地位。

关键词:行政惩罚 告知程序 告知内容 告知时间 行政告知

中图分类号：D523文献标识码： A 文章编号：

1、行政告知的含义

所谓告知,就是告诉、通知的简称。也可理解为告诉、使人知道的意思。告知是指行政主体及其行政人在行使行政权的过程中,将应该让相对人知晓的事项通过一定的途径和方式告诉相对人的程序制度。行政告知是行政主体和行政相对人互相沟通的一种重要形式,是取得行政相对人认可行政行为的一个重要因素。①“告知”对于行政相对人来说是一项权利,行政相对人有权通过告知知悉所要受到的行政处罚,并能对该处罚提出申辩,行政相对人享有包括申辩权、陈述权、申请回避权、要求听证等的各种权利。因此,行政主体履行告知义务,能很好的保障行政相对人的合法权益。这是行政处罚程序公平、公正、民主的要求。而“告知”对于行政主体来说则是一项义务。例如,我国《行政处罚法》第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。

我国告知程序法律适用中出现的问题及现状

2.1 告知时间问题

行政处罚法第31条规定,行政机关应在作出行政处罚决定之前将作出处罚决定的事实、理由和依据告知行政相对人。由此我们可以看出,告知的时间应该在行政处罚决定作出之前。但由于没有一部完整统一的行政程序法来规范具体的范围,因此,对于“作出处罚决定之前”这一时间段的界定有不同的观点。有人认为告知的时间应当是作出治安行政处罚意向决定后某一明确的时间点。③也有人把它理解为在处罚决定书送达时。还有人认为可以理解为在处罚决定书作出后送达前或者是调查终结后处罚决定作出前。在此同意最后一种观点。最后一种观点相对来说较为合理。行政告知程序的目的就在于, “以法律形式保障当事人的知情权、申辩权、陈述权的充分行使,为当事人提供充分发表意见,使行政相对人拥有为自己辩护并提出意见和主张的场合和机会,使行政处罚决定机关可以全面了解案件的真实情况,从而从法定程序上确保行政处罚的公正”。

2.2 告知内容的问题

《行政处罚法》规定的告知内容并不十分地具体明确。因此,理论界和各实践部门对告知内容认识不一,各地的做法也不尽相同。

2.2.1 告知行政相对人作出行政处罚决定的事实。这是当事人最基本的权利。在违法事实中,当事人最清楚自己干了什么,被告知后,当事人自己可以澄清事实。而这里所说的事实主要是行政相对人应该受到行政处罚的事实依据,即这种事实是行政相对人实施的违法行为事实,然后这种事实必须是行政法律法规规定应予以处罚的事实。

2.2.2 告知行政相对人作出行政处罚决定的理由。这里所指的理由是指为什么必须对当事人进行行政处罚的原因。它必须证明当事人的违法行为与违法结果有因果关系,当事人因为实施了违法行为,因此要受到行政处罚。

2.3 告知形式的问题

由于《行政处罚法》未对告知形式作出明确规定,因而实践中也就有不同的做法。目前一般用口头告知,然而口头告知在实践中缺乏操作规范和监督,会增大操作上的随意性。笔者认为根据实践的规范性以及立法宗旨。行政机关应采取书面形式,即笔录的方式。依照《行政处罚法》第41条规定,告知程序已经成为行政法律救济中的一项独立审查的事项,行政处罚的告知程序以书面形式进行,有利于法律救济工作的顺利进行。若行政告知程序仅以口头告知方式进行而未作比较详细的文字记载。那么,该行政处罚可能因为当事人否定而失效。使行政主体缺乏证据证明自己已经履行过告知义务。

3、完善我国告知程序法律适用问题的对策

3.1 使行政处罚告知程序得以健全

3.1.1使行政处罚的告知义务得以实现

现在行政程序理论认为,程序违法即使实体正义也应认定行政行为无效。《行政处罚法》第41条规定,行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,如果不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或不告知当事人依法享有的权利,则行政处罚决定不能成立。因此可以看出,告知程序是行政处罚的必须程序,若不正确履行告知的义务,导致程序违法,行政处罚则可能无效。

3.1.2 完善告知的内容

依照行政处罚法的规定,行政处罚事先告知的内容包括作出行政处罚的事实、理由,根据及相对人享有的权利。这四项内容都应给出具体的一致的理解标准。兼听则明,偏听则暗,通过告知处罚的事实、理由和依据,听取当事人的申辩和陈述,有利于促使行政机关在作出决定时,就事实问题、证据问题、程序问题和法律问题进行认真考虑,慎重作出决定,以避免草率行事。

3.1.3 完善告知时间的问题

告知程序属于事前救济,告知时间因案件的程序不同而有所不同,适用简易程序时,告知时间应在作出行政处罚初步决定之后,制作当场处罚决定书之前；适用普遍程序(听证程序)时,告知时间应在案件调查终结,并填写治安管理处罚审批表,办案部门提出拟处罚建议后进行。明确告知时间是为了使行政机关在作出行政处罚决定之前能够充分听取当事人的陈述和申辩,以确保案件处罚的客观和公正。

3.1.4 明确告知手段

告知是行政主体的一项义务,所以在程序上行政机关表现为被动性,义务性。为了保证日后有据可查,告知手段应采取书面形式,即笔录形式为宜。笔录制作时要规范,要如实的进行记录。

3.2 提高行政执法人员素质

在执法活动中,人是主体,只有提高了执法者的素质,告知制度才能得到更好的实施。提高行政执法人员的素质有两方面的要求,其一,提高行政执法人员的政治思想素质。其二,提高行政执法人员的法律素质,作为一名法律工作者,势必应当具备一定的法律素质,要使广大的行政执法人员充分的意识到告知程序在行政执法过程中的地位.严格履行这一义务。

3.3使处于弱势地位的行政相对人了解属于自己的权利,运用法律武器来保护自己

使行政相对人处于一种积极的地位而不再是被动地接受处罚,让其也懂得称述和申辩.使法律能真正为人民服务,推动行政机关依法行政.实现行政处罚的立法目的。

告知程序的确定是对我国的法制进程有着重大的意义。行政处罚设定的告知程序作为实施行政处罚的一个重要程序.仅有原则性的规定,并无详细程序要求,因此导致了实践中各方认识和做法不一。使告知程序不能得到和好的适用。往往导致因程序违法而使行政行为无效。因此,笔者在文中提出了一些浅见,希望能有更多的人重视这个问题,以不断的完善行政的告知程序。

注释

孟昭阳,赵锋. 论行政告知制度[J]. 中国人民公安大学学报 , 2004,(01).

杨小君. 试论行政机关的告知义务[J]. 国家行政学院学报 , 2003,(01).

参考文献

[1] 孙持明. 行政处罚告知制度[J]. 河北理工大学学报(社会科学版). 2007,(03).

[2] 李牧.中国行政法学总论[M],北京:中国方正出版社,2006:328-330页.

[3] 岳光辉, 刘轶. 论行政处罚告知程序的法律适用[J]. 行政与法 , 2005,(02).

[4] 孟昭阳,赵锋. 论行政告知制度[J]. 中国人民公安大学学报 , 2004,(01).

[5]刘轶. 论公安行政处罚告知程序的法律适用[J].上海公安高等专科学校学报 , 2005,(05).

作者简介：

第一作者：金婧、女、云南大学、宪法学与行政法学。现就职于云南经济管理职业学院。

第二作者：戴远盛、男、昆明理工大学、地理信息系统。现就职于云南经济管理职业学院。