事业单位改革要谨防十大误区

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【摘要】事业单位改革是一项复杂的系统工程，要谨防改革过程中理念、认识、方法、路径、策略、战略、操作、责任、目的和控制上的“误区”。其目的是引发大家对事业单位改革应有一个更深刻、更系统的思考。

【关键词】事业单位　改革问题　原因分析

事业单位改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、影响面大、政策性强、综合性高，区域、行业差异性大。各地对事业单位改革进行了许多有益的探索、尝试，但存在的问题也不少。本文所列要谨防事业单位改革的十个“误区”，其目的是引发大家对事业单位改革应有一个更深刻、更系统的思考。

一、理念上的误区：认为事业单位改革是为了“甩包袱”

事业单位的开支占国家财政开支预算的三分之一，有的地方事业单位的开支占到整个地方财政预算的60%以上。事业单位开支的大头是教育和卫生事业的开支，农村的税费改革，加重了基层政府的负担，恶化收支的不平衡。教育投入产出的长期性和劳动力要素的流动性，弱化了当前政绩最大化的基层政府对教育、卫生投入的力度，纷纷把目光转到机构臃肿、人浮于事的事业单位,提出“撤并”和“转制”等改革思路,目的是削减对事业单位的财政预算拨款,将事业单位“推向市场”，将政府的财政“困境”转嫁给事业单位。苏北某个人口大县，全县38个乡镇卫生院，其中9个是负资产，8个资产在1万~10万元，7个资产在10万~30万元，房屋大多是危房。由于缺钱，设备非常陈旧，许多医院连X光机都没有，财政保证“人头费”都很困难，医护人员大量流失，留下来的人工作也很不安心，乡镇卫生院在百姓心中失去了信誉；“小病在家熬，大病外地跑”成了普遍现象，病人的流失，又使医院日常运营的收入减少，恶性循环使乡镇卫生院不能发挥应有的作用。事业单位改革不是为了“甩包袱”，而是要发挥好事业单位的作用，通过改革优化公共服务，使广大百姓享有优质的公共服务。

二、认识上的误区：抱着“等、观、望”的态度

事业单位改革的复杂性远远大于企业改革。由于行业、地域的差异，每个部门、每个单位所承担的公益性责任大小不一，不可能有现成的统一模式，也不可直接套用其他国家现成的模式，只有结合本地区、本行业的实际情况进行有效的探索。许多地区、行业对待事业单位改革抱着“等、观、望”的态度主要有以下几方面原因。一是不愿承担改革的风险。只要是改革就要承担风险，事业单位人才的密集性，其改革的风险要远远大于企业改革。二是用高速发展经济的办法来掩盖社会发展中的矛盾。实际上这是一种“驼鸟”政策，因为要解决社会矛盾并非用经济补偿的办法就可以完全解决，解决社会矛盾更多地是体现在过程的公平性方面。这几年在经济高速的同时，也积累了许多社会矛盾，就是由部分地区、行业的事业单位改革滞后引起的。三是对民生问题的漠视。现行的干部考核指标，过分强调对GDP的考核，即使有些地方对干部的考核指标中，有一些社会指标，但由于权重太小，不能起关键导向的作用。四是计划经济的理念仍然根深蒂固，无法接受事业单位市场化、民间化，怕改革削弱了主管部门的权力。据有关资料显示：事业主体多元化还刚刚起步,民办非企业单位还不到国家事业单位数量的十分之一，其中民办学校是所有民办非企业单位数量最多的,占所有民办非企业单位的54.3%。

三、方法上的误区：不注重事业单位的分类

我国事业单位长期依靠“吃皇粮”,依赖于财政拨款，计划经济体制下国家承担了太多的公共服务职能，由于社会、市场的发育不足，这种状况一时还很难改变，财政资源的相对短缺，只有采取鼓励和支持各类事业单位挖掘潜力,开展多种经营,增加经济收入，并出台相应的“创收”、“让利”、“免税”等改革措施。这种做法在一定时期有其积极意义，它弥补了国家事业经费的严重不足,拓宽了各项事业单位经费来源的渠道,提高了事业单位自我生存与自我发展的能力，增强了事业单位主动适应社会需要的能力。但它的弊端也很多。一是阻碍了市场、社会力量的发育。因为我国许多事业单位还肩负着行业监管的任务，业务经费的不足，使他们无法容忍新的市场主体进入自己的“地盘”，同自己“争饭吃”，导致现在许多地方还存在事业单位的行业垄断现象。二是严重损害了广大群众的利益。事业单位的适当收费，远远不是成本价，有些项目的收费可能是暴利。三是混淆了事业单位的分类。由于对创收活动没有进行必要的分析与界定,笼统的提倡鼓励、支持，甚至迫使各类事业单位去搞业务外“创收”,造成了许多消极的后果。比如义务教育、公共卫生、公共交通的监管，涉及面非常大，应该属于纯公共品，但在“创收”驱使下，导致了功能的异化。事业单位改革的最佳切入点应该是根据本地区、本行业的实际情况，科学地划分事业单位的类型，然后根据事业单位不同的归类采取不同的改革措施。

四、路径上的误区：不注重事业单位配套制度的完善

事业单位改革是我国各项改革工作中的一个重点和难点，因为这项改革是一项综合性、系统性工程，需要配套改革制度的还很多，社会保障制度改革就是其中一项。完善的社会保障体系是一个社会制度改革的必要减震器,可以大大降低人们因改革带来的不安全感。在一个社会保障体系比较完善的国家,劳动者的流动率要明显地高于低保障国家劳动者的流动率。要根据不同类型的事业单位建立不同类型的社会保障制度。行政类和公益类事业单位应该同公务员一样，不宜在目前社会保障资金缺口比较大的情况下，用增加财政负担的办法建立社会养老制度。但有些地方在拆乡并镇过程中，导致事业单位产生大量富余人员，也可以参照企业建立的社会化养老制度基础上，建立事业单位的社会化养老制度。市场服务型事业单位主要通过产权制度的改革，在明晰产权的基础上，实现国有资本的全部或者是部分退出，事业单位员工的身份由“单位人”变成“社会人”，通过国有资本退出的收益来建立完善的社会保障制度，使市场服务型事业单位真正转变为负有社会责任的市场竞争主体。加快事业单位改革必须把工作侧重点放在完善其他配套制度改革上，只有有比较好的配套制度，事业单位改革的阻力才可以大大地降低，也就会少留一点改革的“后遗症”。

五、策略上的误区：不注重事业单位治理机制的改进

在改革环境尚未完全成熟的情况下，推进事业单位改革存在着很大的社会风险。事业单位内部治理机制的完善能有效地降低这种风险。事业单位内部治理机制完善的复杂性在于：事业单位类型纷繁复杂，功能千差万别。行政类事业单位更多地体现政府监管的功能，应该把问责制进一步完善，要建立一套完整的机制，用最低的监管成本，获得最大的监管效果；要改变现有的“人海战术”的监管思维，要善于利用系统外的监管资源，实现监管业务的外包。公益类事业单位的功能体现在社会的公益性，理事会应当是公益类事业单位的最高权力机关，理事会的半数以上的成员应当来自于受益群体之中；管理层和政府的理事之和不能超过半数，管理层应定期向理事会汇报单位的公益性绩效。市场服务型的事业单位应当建立董事会，要增加外部董事的人数，外部董事来自于国有资产管理方代表、中介组织代表、受益群体代表，要加强对这类单位的国有资产监督，尤其是要加强对这类单位的管理层报酬的监控。同时，在进行有效的公益性评估的基础上，给予恰当的财政补贴。公益类事业单位的内部岗位竞争机制的优化要考虑素质和服务态度两个因素，要改革现有的职称评审和聘任制度，打破资历界限，把一些有真才实学、乐于奉献的人选拨到中层管理岗位。市场服务型事业单位的内部岗位竞争机制的优化要同时考虑公益性和贡献度两个因素。公益性体现在服务素质和服务态度，贡献度体现在为单位利益最大化的贡献程度。要建立新型的工资报酬制度,切实理顺职工个人与单位的利益关系，将个人的工资报酬与个人对单位的贡献以及本单位的效益紧密联系在一起。

六、战略上的误区：不注重事业单位及区域软实力的提升

事业单位是人才资源的密集地，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位里。事业单位是区域科技、卫生、文化、教育资源的聚集者和传承者，承担着区域发展的重要社会责任。随着知识经济的日益凸现，区域发展的软实力日显重要。区域发展的软实力主要是指区域创新、创意能力和区域的文化底蕴。事业单位的改革就是激发事业单位的活力，发掘事业单位工作人员的潜能，把分散在社会各个方面人力资源通过有效地流动聚合在一起,以团队的形式存在,避免这种稀缺资源的浪费。同时，事业单位还是科学理论的创新园地,是科学理论验证的实验基地。无论是科学技术成果还是各类理论、艺术成果,事业单位都是最强有力的提供者,事业单位理论创新和实验证实的过程就是事业单位功能释放的过程。一个有价值的创新、创意产品有时能改变一个区域的发展命运，而具有地域特色的文化资源随着时间的推移显得愈加珍贵。事业单位较高的运行质量能使区域内百姓享受较好的公共服务，能有效地改变一个区域的人力资源结构，从而使区域发展的软实力得到大幅提升。

七、操作上的误区：不注重提高事业单位的产出效率

事业单位的改革不仅要从运行成本上加以控制，更要从产出效率上加以优化，一个运营成本得到控制而产出效率低下的运行机制，不是事业单位改革所希望的理想机制。事业单位受政府主管部门的直接管理，没有真正意义的董事会或监事会，缺乏有效的法人治理机构，不能有效地解决委托和人关系背后的效率问题。医疗管理体系混乱的现象不断发生,大型医疗机构技术垄断和高昂的医疗费用使医疗服务失去了公众的信任。各类文化团体太多、太滥,许多文化产品缺乏文化的审美情趣。教育资源的巨大浪费,教育成本的不断提高,使教育在公民心目中变成了最奢侈的消费。过分强调事业单位成本的控制，使许多事业单位的主要精力花在生存上，不会更多地去研究公共需求的满足，而只会想办法利用专业知识的信息对称，来使单位和个人利益最大化。要提高事业单位的产出效率，一是要评估事业单位提供的公共服务产品是不是广大百姓最需要的产品；二是要根据事业单位对财政资源的占有情况，来评估提供的公共服务产品价格的合理性；三是对事业单位评估主要指标应是单位占用财政资源的公益性产出，其中占用的财政资源既包括每年拨付的运行费用，也包括固定资本使用的租金，甚至包括行业特许的虚拟特许费用。完善事业单位产出效率的评估机制是深化事业单位改革的有效切入点。

八、责任上的误区：把政府该承担的责任抛给事业单位

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，要把以人为本作为政府绩效的考核出发点和落脚点。要落实以人为本，必须从满足公众需要、方便公众生活、改善公众生活质量来界定政府的责任。应该提供什么样的公共服务是政府的责任,怎样提供公共服务是事业单位的职责,两者之间不能互为混淆。政府应该提供什么样的公共服务取决于三个因素。一是政府财政资源的拥有状况。二是广大百姓公共需求的构成状况。应该把公共需求进行科学的分类，既不能把个体需求同公共需相混淆，也不能忽视普遍存在的个体需求。三是要建立公众参与决策的规则和程序,把公共需求的满足进行排序。公众参与决策的过程实质上是一个科学排序的过程，一般会遵循先满足基本的公共需求，再满足奢侈的公共需求。事业单位怎样提供公共服务，也取决于三个因素：一是政府财政资源的拨付情况，“巧妇难做无米之炊”，事业单位的经费的充裕程度将直接决定提供公共服务的质量；二是政府、社会对公共服务的质量评估水平；三是事业单位的人员素质和内部治理结构的完善程度。政府和事业单位应该各自承担好提供公共服务过程中的责任，而不要把所有责任全部抛给事业单位。

九、目的上的误区：忽视公共需求的多样化

城市化的加速导致了广大百姓需求的升级，家庭业务和企业业务外包速度的加快，使得公共需求的品种急剧增加，水平迅速提升。人的全面、自由发展又促使了公共需求呈现多样化趋势。完全依靠政府的力量，依靠现有的事业单位是不能很好地满足这些公共需求。因此，政府在确保基本公共需求得到满足的前提下，整合社会、市场、政府的资源，满足急剧增长的多样化公共需求，不仅可以提高人们的生活质量，而且可以创造更多的就业岗位，提升服务业的比重。我问一位同学在美国从事何种职业，她一时找不到准确的词汇表达，只能用描述性的方法讲述她的工作性质。她说：她每天最主要的工作是接听所负责社区的电话，社区内有儿童生病了，接到电话后，要根据病情选择并联系医院，联系有关的医生和护理人员，并站在家长和政府的立场上负责审核病孩治疗全过程的费用，然后代替家长负责到政府相关部门报销医疗费用。她工作岗位是社区工作者、家庭医生、医院导医和医保单位监督员的复合体，其工资也由社区、医院和受益家庭三方各出一部分。因此，事业单位单位改革要选择更加灵活的机制，以满足多样化的公共需求为出发点，造成更多的服务岗位，因为最能增加就业岗位潜力的还是没有得到充分挖掘的服务业。

十、控制上的误区：忽视政府及社会的有效监管

事业单位提供服务产品既包含了大量的公益性因素，也包含了市场化内涵。因为传统事业单位的“管办一体化”，导致了主管部门的更多地关注部门利益，更多地为部门的发展争取更多的财政资源，忽视了事业单位的公益性评估，因为评估的专业性较强，普通市民也只能以直观感受作为评价依据，忽视了评价的科学性和可比性。市场化因素的评价，因为市场化的发育程度过低，导致市场信息不对称现象的加剧。行业的发展经验表明，行业发展的市场化初期，经营者主要精力主要是研究钻政策的“空子”，制造交易过程的信息不对称，是一种投机行为。政府的主管部门应负起监管的重任，要仔细研究行业政策中还有哪些“空子”可钻，要尽快制定相关的政策加以弥补。同时，在对待行业市场化的异化现象，既不能责怪市场本身，采用简单的取缔办法，应采用道德劝导和制度规范的双重办法来引导行业的市场化过程。要在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上扩大公共服务的覆盖面,实现人人都享有基本公共服务的目标。推进管办分离,能有效解决政府部门“掌舵”与“划桨”职能不分的问题，政府作为公共管理者通过规划、引导、调控、监督等手段促进各项事业的发展,也可以通过举办各类事业组织直接提供事业服务。

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