农村居民集中居住的土地产权调整与利益主体协调
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〔摘要〕适度集中后的农村居住格局对改善农村居民的居住质量、提高农村居民的生活水平；合理利用和配置城乡土地资源有积极的促进作用。农村居民集中居住的各种模式，都涉及到土地的产权变动问题，其中核心是农户的宅基地产权的变动和收益关系的变化问题。推行农村居民集中居住必须充分考虑有关利益主体的得失和科学协调。要加强对农村集中居住的因地制宜和分类指导，坚持统筹规划、有序实施，优化完善农村集体建设用地流转的收益分配机制，充分保障村民的财产权益，进行合理的经济补偿等。
〔关键词〕农村居民；集中居住；土地产权；利益主体
〔中图分类号〕F301.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0102-05
一、农村居民集中居住的经济社会背景和条件改革开放30年来，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，我国经济社会得到长足的发展，人口城镇化水平大幅度提高，农村劳动力资源通过大规模的省内外转移得到较为充分的利用。经济社会结构的转型和城乡人口空间分布的调整，与世界经济社会发展的共同趋势和历程有相似特征，但也对目前农村居民的居住状况提出了新的挑战。从世界各国的历史发展过程来看，随着经济、社会结构的转型，尤其是人口城市化的推进，有必要使农村居民向集中居住的生活、生产方式转变。适度集中后的农村居住格局都对改善农村居民的居住质量、提高农村居民的生活水平，合理利用和配置城乡土地资源有积极的促进作用。
“农地”问题是“三农”（农村、农业、农民）问题外的一个更为复杂的深层次问题，如节约和集约化利用稀缺的城乡土地资源，有效保障18亿亩耕地和补充新的耕地来源，切实保障农民对土地的合法权利，切实提高农村土地的利用效率和实现优化配置等。其中有必要系统调查和研究农村居民的分散居住情况，分析其产生和形成的复杂原因，深刻了解妨碍农村宅基地利用效率提高的产权制度等方面的不合理安排，以及深刻认识农村集中居住涉及的利益调整关系等问题，以提出促进农村居民居住合理集中的措施与政策建议。
四川省是一个人口大省和农业大省。全省农村人口约占全省人口的三分之二。据第二次全国农业普查主要数据公报，2006年年末四川全省共有4565个乡级行政单位，52441个村，1586万住户（其中在农村居住1年以上的家庭户1255万），平均每户人口规模约3.7人。2006年当年四川农村居民平均每户拥有住宅面积131平方米；人均住宅面积约35.4平方米。有99.7%的住户拥有属于自己所有的1处住宅，但还有51.2万户（占3.3%）和1.7万户（占0.1%）的农户拥有2处或3处以上住宅。四川农村居民的住宅类型结构为：平房926.6万户，占60.7%；楼房525.8万户，占34.57%；其他71.0万户，占4.7%。四川农村居民按住宅建筑结构的分类为：钢混结构56.7万户（3.7%）；砖混结构491.2万户（32.3%）；砖木结构646.8万户（42.4%）；竹草土坯结构311.2万户（20.5%）；其他结构17.5万户（1.2%）。
四川农村居民居住点的总体布局特征为：乡村聚落的基本单元以独立户、院落为主，呈非均匀分散，疏密相差悬殊。地理分布多呈带状（沿国道、集镇、河流）分布，或零星散点分布。这种分散居住的特点是自然地理环境、生产经营模式、经济发展水平、人口流动特点、土地产权制度安排等各方面的因素决定的。
二、 农村居民居住集中推行中的土地产权调整特征改革开放以来，四川省农村居民居住集中开始呈现步伐加快的趋势。尤其是在本世纪初新农村建设推动下，农村居民集中居住更是成为乡村现代化建设的一大基础工作。近年来，四川省各地根据具体条件积极探索，形成了一些实践模式。其主要模式的土地产权调整共同特征为：仍然属于农村集体内部产权和空间位置的调整，有关居民仍然为农村集体组织成员身份。有关模式也存在一些差别：
（一）新农村建设模式。本世纪以来政府推行的新农村建设，其中包括村容村貌整治和路、水、电、气等生活设施，以及教育、文化、卫生等社会事业建设。政府为了提高公共服务的效率和公平程度，往往规划和实施一些分散居住的农户向村域内的一些自然村聚居点集中居住。由于集中安置实行居住面积的定额标准和住房多层化，使居住土地容积率提高，因此一般户均宅基地面积有所减少，土地产权调整和变化不大，主要通过村民自治协商解决。集中居住后的家庭收入来源往往形成多元化格局。新农村建设的居住集中的资金投入部分来自政府项目补助，多数为农户自筹或低息贷款。
（二）工程建设移民安置模式。国家重点工程，如大型水利电力项目、铁路、高速公路、机场项目、生态保护区建设项目等大都会出现此种类型的农民集中居住模式。其机制是利用项目建设投资所形成的搬迁契机和补偿资金，由当地政府统一组织、规划，将需搬迁安置的农民移民集中到规划居住点，从而形成移民安置型的农民集中居住模式。实施部门为工程建设单位和工程所在地的政府部门。在形成移民安置型农民集中居住模式的过程中，往往会涉及农村村落重构与土地的开发整理，如各自然村内部的调整，将零散布局优化为组团布局；在新定居点附近开发出耕地、园地等供移民从事生产活动。集中居住的农村家庭的宅基地空间位置发生变化，家庭承包土地的位置和数量也往往有所调整。生态移民工程的实施部门为扶贫部门，搬迁经费来自于政府的扶贫专项资金。新移民的土地一般由其他农村集体土地中调剂出来，供新移民使用。但往往形成土地产权关系不明晰的后遗问题和新旧居民的利益冲突。
（三）土地整理驱动模式。本世纪以来,农村宅基地已经成为我国耕地数量和质量补充的重要来源之一。一般通过土地整理后可增加耕地面积5～10%左右（增加面积来源于耕地毛面积中的田边地角、田间林地、草地、道路；以及农房等非耕地的地类转变）。如四川成都市大力推行的乡村居民点集中的乡村工程，一方面改善了农村居民的居住条件和环境,但政府也有通过减少农村居民的人均居住占地面积，置换出政府迫切需要的耕地占用指标，用于发展城镇和工业集中开发区的“功利性”目的。随着农村土地整理的广度与深度的扩张，“拆院并院”、城乡土地统筹与“城乡建设用地指标增减挂钩”等政策的实施，形成了土地开发和农民集中点建设的资金来源，促进了农村建设用地向城市建设用地的转化。这种模式必须依托土地整理驱动机制，利用新增耕地指标的流转和调配，为形成农民集中居住点提供资金，地方财政也可能利用新农村建设等项目提供一定的资金，其余资金为农户自筹。