土地发展权:保障控规公平的新思路

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摘 要：本文从控制性详细规划在实施过程中屡遭调整这一现象入手，引出土地发展权这一概念，继而从法规、编制和规划实施三个层面对我国现行控制性详细规划体系中存在的问题进行深入分析，指出土地发展权的缺位是产生这些问题的根本原因之一。文章最后以控规中的核心要素容积率为例，阐述了我国在借鉴土地发展权转移制度时应着重解决的几个问题。

关键词：土地发展权；控制性详细规划；土地发展权转移

前 言

控制性详细规划（以下简称“控规”）是以定性、定量、定边界的形式，在中微观层次上对土地使用性质和开发强度进行控制。控规作为我国城市规划一个重要的阶段，对局部地段开发控制发挥了重要作用，一方面使得总体规划、分区规划得以在地块上落实，协调相邻、相近地块的关系；另一方面，为土地使用权出让，后续开发提供了规划条件，也使土地价格的评估有了规划依据。目前各地在控规实施过程中，适应性不强，频频调整已成通病，以致对控规产生质疑。理论上讲，条件相同的地块，土地价值应该相同。但由于控规的管制，往往导致条件相同的地块，在用地性质、开发强度等方面有所差异，从而产生不同的土地价值。下面就从土地发展权的角度进行剖析，以期对控规提供有益的建议。

1 土地发展权

土地发展权又称土地开发权，最初源于英国采矿权可与土地所有权分离而单独出售和支配，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。

要深刻理解土地发展权及其作用，除了明确土地发展权所包含的内容外，还必须弄清楚土地发展权的性质，以及土地发展权如何运作。

1.1 土地发展权是一项受限制的财产权

土地发展权的权利来源主要有两个方面：一是来自所有权。土地发展权或者是土地所有权的组成部分，或者是从所有权中分离出来的。这一角度展现出土地发展权的财产属性。二是来自国家公权。从土地发展权是国家行政管理权行使的结果而言，国家公权（行政管理权）是其权利来源之一。从这种意义上讲，土地发展权又具有公法限制的属性。可以概括的说，土地发展权是一项受国家公权限制的财产权。

1.2 土地发展权的运作

由于土地发展权在我国仍然是一个新领域，缺乏实践经验，因此，我们有必要借鉴国外对土地发展权的运作模式和相关规定。土地发展权在国外有三种模式，一种模式是：土地发展权归土地所有权人，政府为使农用土地不变更为建设用地，可事先向土地所有权人购买发展权，使土地发展权掌握在政府手中，原土地所有人无变更土地使用用途的权利。采用该模式的代表国家是美国。另一种模式是：土地发展权归政府或国家所有，英国为此种模式的代表。1947年英国通过的《城市规划法》规定，一切私有土地将来的发展权归国家所有，实行“土地发展权国有化”。至此，所有私有土地只能保持原有使用类别。私有土地所有人或其他任何人想变更土地的原使用类别，在实行建筑发展之前，必须向政府购买发展权。反之，如果政府公布的土地使用计划，致使土地价值降低，政府应根据发展权价值给予相应的赔偿。第三种模式为法国的法定上限密度限制模式，类似于土地发展权，规定属于土地所有权之一的建筑权有一低水平的上限容积率，超过限制的建筑权属于地方政府所有。建筑开发人若想超过上限进行建设，须向政府支付超过负担款，购买超过标准的建筑权。

以上三种模式各有利弊。基于我国采用社会主义土地公有制的现实，笔者认为法国的法定上限密度限制模式更具借鉴意义。同时，目前不少学者在上海、深圳等地所作的城市密度分区研究，也可作为法定上限密度的理论基础。

2 控规中的土地发展权辨析

控规是国家规划权的运用，是政府组织编制的范畴，其规划权的设立与归属均属于国家。规划权不同于土地发展权，土地发展权既可按规划要求设定，也可根据其他需要设定，再根据规划对土地控制要求进行空间转移或转让。可以说，控规的指标体系为土地发展权的设定提供了具体的、法定的技术参数。下面从法规、编制和实施三个层面，对控规中的土地发展权进行分析。

2.1 法规层面的土地发展权缺位

目前国内的法律、法规没有土地发展权的明确阐述，《物权法》中的用益物权是与土地发展权最相近的法定权利。用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。《物权法》第一百三十六条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”这里的建设用地使用权虽与土地发展权相近，但实际是国家行使规划权的结果。

同时，《城乡规划法》第四十八条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”。这一规定本无可厚非，但问题在于编制控规阶段为何不法定“征求规划地段内利害关系人的意见”？实际上，在控规修改阶段的“利害关系人”多数已不包括规划地段的原使用者，修改的动力来自于取得土地使用权的新主人。控规的修改可以看作土地使用者对土地发展权的诉求，政府作出积极应对是保护新使用者的表现。那么，原使用者就没有土地发展权的诉求吗？利益该如何保护？其实，这里面隐含着这样一个前提：集体土地所有者或者使用者，以及国有土地使用者，只能按现状或规定的用途使用土地，没有改变用途之权。这实际上意味着，受控规管制的土地，所谓的土地发展权归国家所有。因此说，土地发展权在现行法规层面是缺位的，至于原土地使用者的利益，更是缺乏法定的保护措施。

2.2 编制层面缺乏土地发展权思考

在控规编制过程中，土地发展权未能引起足够的重视。主要表现在现状产权边界和容积率确定两个方面。

现状产权边界在编制控规的过程中，是最容易被忽视的。实际上，控规所表现出来的地块边界并不是严格的产权边界。产权边界通常表现为方正的路网内曲折、参差不齐的用地红线。由于对现状产权边界的忽视，控规方案往往使得一个完整的地块内包含了多个用地权属，这样会导致规划指标在多家用地内不容易平衡；有时控规方案把一个现状完整的用地权属规划多条道路穿越，这实际严重影响了该块用地未来的发展。可以说，忽视现状产权边界，是缺乏产权概念的表现，也是漠视土地发展权的结果。

关于容积率的确定，目前多从经验出发，以空间形态为基础，主观地将地块容积率提高或降低，缺乏严谨性和科学性。当前不少学者从经济测算、环境承载力等角度研究容积率，大大增强了控规的科学性，但更不容忽视的是土地发展权。试想，条件相同的两块地，其发展机会理应相同，但规划师以空间形态为理由，规划出不同的容积率，这样是否有失公平。可以说，当理性规划与市场规律发生矛盾时，土地发展权制度是保证控规有效实施、维护公平的重要途径。

3 结 语

土地发展权制度的建立可以说是一项系统工程。创设土地发展权后，还要研究哪些使用者拥有土地发展权以及土地发展权该如何转移，如发展权出让地区、接受地区的范围，发展权接受地区允许接受的限度，发展权转移的利益如何分配等。虽然土地发展权作为一项国家公共干预制度，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的重要手段。但由于土地制度的不同，我们更应该探索一条具有中国特色的土地发展权之路。

参考文献

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