重庆地票进行时

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2008年，重庆在全国首创了一种土地市场化交易模式—地票。两年后，重庆又启动了户籍改革，计划目标是自2010年起的10年内实现1000万农民转户进城，这个数字相当于当地总人口数的1/3，自此重庆迈入了浩浩荡荡的城镇化进程。就和大多数地方的城镇化相似，重庆采取的方式是土地换户籍，于是人们不难产生这样的联想，当初地票制度的设计是在为这次城镇化铺路。

结合以往经验，一地的城镇化，似乎总是难逃“跃进”窠臼，解决了土地的转换却没能妥善处理好人的“城镇化”，当地票制度的概念刚被提出，时任重庆市常务副市长的黄奇帆曾一再强调“大头给退地农民”，“让农民带着财产性收入有尊严的进城”。

“地票”是农村（尤其是偏远地区农村）的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格审核产生的指标。地票经过重庆农村土地交易所交易，可置换为城市建设用地指标，纳入新增城市建设用地计划。

从制度提出时起，就有不少业内人士对其提出赞许，即使到了今天，他们也仍然认为重庆的地票制度是农村土地市场化改革的一次良好创新。不过同时也表现出担忧，如果地方政府假借农民的名义，整理土地拿去交易，实际上农民还是被动的出让土地。此后，确有调查者发现，重庆地票交易背后的收益分配并不明晰，即使在“中国地票第一村”的江津区李市镇孔目村，也同样出现退地农民获得的补偿款远没达到规定标准的情况。

带着这些疑问，记者专访了重庆地票制度设计者之一、重庆社科院区域经济研究所所长陈悦。

《新理财》：结合地方实际来看，重庆推行地票制度改革的背景及推广意义是什么？

陈悦：重庆市具有大城市、大农村、大库区并存的特殊山地结构，使得大多数农村居民点布局相当分散，增加了配套设施建设的数量和使用成本，也增加了村庄道路等公共占地，一定程度上挤占了生态用地，分割了农业用地，降低了土地利用效率。同时，改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的快速推进，农民外出打工的人数不断增加，重庆农村建设用地尤其是农民宅基地出现大量闲置。为了解决这些问题，地票制度应运而生。

目前我国正在实施主体功能区规划，根据不同功能区确定开发强度和发展方向。在现有人口分布格局和土地利用空间结构下，如何通过资源要素的统筹配置，引导经济发展重心和人口分布向重点发展区、优化发展区集中，将是主体功能区规划实施要研究的重点课题。除了制定差别化的财政政策建立生态补偿机制和转移支付机制外，探索以地票交易方式，通过市场机制有效配置土地资源，实现不同主体功能区之间远距离、大范围的统筹配置建设用地，切实守住耕地红线，保护草原、森林、湿地等生态环境，实现生态补偿的市场化，应该成为今后我国统筹区域发展土地制度改革的方向。

《新理财》：施行地票交易后，在收益分配上，重庆市政府多次强调“大头给退地农民”，在现实中，农民拿到了哪些“大头收益”。

陈悦：农民获得的利益是综合性的：一是农民家庭的富余宅基地复垦后形成的地票，通过市场交易获得了直接的财产收益。在扣除了城市新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、测绘费、农民新居建设费及搬迁补偿费、交易相关税费等成本后，通过招拍挂溢价部分，按照农民家庭宅基地和村集体使用的建设用地两种情况进行不同的分配。宅基地形成的地票净收益的85%分配给农民家庭，15%由村集体统筹使用；集体使用的建设用地形成的地票净收益全部由集体统筹使用。二是通过集中建设农民新居，小区的环卫设施、文化设施、污水垃圾收集设施、水电气讯配套设施等全部按新农村建设的标准配备，使农民旧房换新房，居住条件得到极大改善，生活环境发生根本变化，农民生活方式城镇化具备了物质基础；三是宅基地整理形成的耕地或林地，由原住农户承包经营，增加了农民家庭的承包地数量，为其扩大生产、增加农业收入提供了保障；四是村集体的地票收益用于建立农民社会保险和发展公益事业，使农民实现老有所养、病有所医，解除农民的后顾之忧。

《新理财》：有业内人士研究认为，即便在地票制度下，城镇边缘居住的农民的土地仍然面临着以很少的补偿被征用的威胁。地票制度也不能解决土地资源过分分割、农业投入低效、资本匮乏等农村土地集体所有制存在的问题。

陈悦：地票制度是在不突破现行所有制的前提下实现农村建设用地使用权的交易，以证券化的形式和内涵两费，即新增城市建设用地有偿使用费和耕地开垦费，使得农村建设用地使用权取得了空间流动性特点和资产化特征，并通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大、性质上转变，缩小了城乡土地价格的剪刀差，使农民家庭使用的宅基地和村集体使用的建设用地真正成为可交易的资产，为村集体加快原始积累、农民家庭提高财产性收入创造了条件。因此，地票交易对边远落后地区农民家庭提高土地收益的意义远远大于城市近郊地区的农民，重庆地票产生的地区也主要在边远地区农村。城市近郊地区农民征地拆迁补偿不适合采取地票方式，而应当通过宗地交易利益分配机制的调整或拆迁补偿方式的调整来解决补偿过低的问题。

目前，我国已进入工业化和城镇化快速发展期，与此相适应，必然带来相关生产要素和人口向城镇转移。农村土地作为生产要素，理应随着经济活动重心转移而转移，随着人口转移而转移。这既符合世界工业化、城市化的一般规律，又符合市场经济的一般规律。如果为数巨大的农村土地，不纳入统一市场进行城乡资源统筹配置，必然带来一边是工业发展城市扩容大量占用耕地，一边是广大农村大量宅基地闲置浪费，道路等基础设施分割农用地等问题。农村建设用地以地票方式实现远距离、大范围置换，在城乡建设用地总量不增加的前提下，一方面农村闲置土地有序退出，解决农村建设用地浪费问题，通过整理复垦实现农用地集中连片；另一方面，城市建设用地在规划指导下有计划增加，解决城市建设用地紧张的矛盾，有效调剂了中心地区与偏远地区、发达地区与落后地区、重点开发区与生态保护区的建设用地空间分布，促进土地集约利用和优化配置，为农业规模化生产提供了条件。

《新理财》：还有学者认为，农民只分享了地票交易的收入，而在地票落地，通过招拍挂出让时，没有在这一收益环节考虑农民的利益。相反的意见则认为，主城区包括近郊土地增值是公共财政及社会资本持续投入，所带来的土地价格上升，而非地票本身带来的升值。这种利益如补偿于个体，会造成更大分配不公。您如何看待这个问题。

陈悦：对这个问题要从两个层面去思考。一是要区分地票交易收益与地票落地后的宗地交易收益这两种情况所针对的分配对象。对于拿出地票的农民来说，他交易的只是一种建设用地使用权，原来实物土地的使用权仍然归他所有，只是改变了用途，成为了农业用地使用权，因此对于拿出地票的农民来说只能分享地票交易的收益。而地票落地后的宗地招拍挂利益，应当由被征地拆迁的农民分享。二是对于拿出地票的农民来说，问题的关键在于农民是否作为交易主体进行自主交易，在于农民在地票交易收益中是否具有自。尽管在进行宅基地整理形成地票前征得了农民的同意，农民是自愿将地票拿出来交易的，但是在交易过程中农民却脱离了交易现场，对成交价格缺乏自。在进行最初设计时，课题组内部对此就有分歧。我个人认为在做好新村规划的前提下，对于农民的宅基地，应当由农民自主整理复垦，通过专业机构验收合格后形成地票，自主到重庆农村土地交易所进行交易，成交价格由农民自主决定，成交利润按规定纳税，按一定比例（15%）给所有权人即村集体上缴交易利润，剩余所得应当全部归拿出地票的农民。