我国电力行业价格管制模式的选择

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摘要：我国目前的电力价格管制上存在着诸多的问题，对于电力行业这样的自然垄断行业来说，价格管制是最重要的也是最难的。针对价格管制，西方国家发展出了两种管制模式：价格上限模式和公正报酬率模式。文章从中国电力行业的管制现状出发对两种价格管制的模式进行了对比，得出了我国电力行业价格管制的模式。

关键词：电力行业；价格管制；模式

一、电力行业价格管制中的几个难题

电力行业是自然垄断行业，对自然垄断行业的价格管制，直接关系到消费者的利益、企业效率以及企业的财务稳定。因此在所有管制手段中，它是最为重要的也是最难设计的一个环节。

（一）如何给予企业公正的报酬维持企业的运转和可持续发展，同时促使企业提高生产效率

在自然垄断部门按边际成本定价会产生亏损，不利于企业的财务稳定和投资。如果政府要求企业按边际成本定价，给予企业补贴，则补贴数额就会很大，用现行的财政收入很难支付庞大的补贴额。如果难以做到这一点，则势必要增加税收，这样就会产生收入再分配。企业长期亏损也可以获得补贴，企业就不会有降低成本的愿望，导致经营散漫，内部效率低下。

（二）如何解决信息不对称的问题

管制者必须掌握有关企业成本以及其他外部环境的信息。管制过程实际上是管制者同被管制厂商之间的一个不对称信息下的博弈过程。这种信息不对称使得企业有机会制定垄断价格，且在信息不对称下企业也缺乏提高生产率的服务质量以及扩大生产规模的动力。

（三）管制成本问题

对价格的管制必须要收集、分析和加工有关被管制企业的财务、会计、投资计划、需求结构和动向以及技术等方面详细的数据。并且要根据有关政府部门、消费者提供的信息进行调整，因此管制的成本很大。

二、两种价格管制模式

面对以上的难题，西方国家设计并采用了两种主要的价格管制机制，即成本加成机制和价格上限机制。

（一）成本加成机制（公正报酬率机制）

成本加成机制是一种保证企业收支平衡的机制，一般来说用企业相关运行成本加上必要“报酬”，又称为公正报酬率机制。企业向管制者提交一份关于其运营费用和资本成本的清单，以及投资回报率，管制者在获得相关数据时，进行调整，将这些成本信息传递到最终向消费者索要的价格中。其模型是：

P=（o+r×RB+d）/Q

其中，o是被管制者的运行成本，RB为管制者认定的资本基数，一般为前期成本，且采用历史数据。d为资本折旧，r为公正报酬率。

资本基数是由负债资本（V）和自有资本（E）构成的，所以公正报酬率是由负债资本的利息和自有资本的利润构成的。因此，公正报酬率（r）要通过确定负债资本和自有资本的合理比率，以及确定负债资本的合理利率（i）和自有资本的合理利润率（k）来决定。这样，公正报酬率可以用下列公式来确定：

公正报酬率（r）=（D/RB）・i+（E/RB）・k

因此，公正报酬率是通过确定负债资本比率（D/RB）、负债资本利率（i）、自有资本比率（E/RB）和自有资本利润率（k）来决定的。

这一方法的优点是：可以借助严格的会计审计制度和听证程序以提高成本信息的透明度；可信的投资回报承诺对吸收并稳定扩大固定资本投资有正向的激励。

同时它也存在着缺点：必须付出巨大的管制成本；企业会寻求增加成本基数而不顾降低成本的逆向激励；可能出现管制收买；难以适应通胀率的波动。

（二）价格上限机制

价格上限机制是固定价格机制中的一种。这种价格监管机制在规定企业所有被监管服务的加权平均价格作为初始价格的同时，还确定了随时间调整加权平均价格以反映投入要素通货膨胀和生产力发展趋势的条款。其计算公式为：

Pt=Pt-1（1+[RPI-X]÷100）

其中，Pt-1为基期加权平均价格，Pt为以下各年价格调整的上限，RPI为该年的零售物价上涨率，X是受监管产业的生产率上升率。

可见，基期加权平均价格和即期通货膨胀率都是给定的，而生产率因子却要通过估算企业的运营投入、资本投入、许可的资本回报率和资本基数来确定。虽然这也涉及信息不对称的问题，但生产率因子与产业平均劳动生产率的提高正相关，因而它的确定对企业信息的依赖程度相对较弱。由于一般产业生产率水平是趋于上升的，X因子在一个监管间隔期（不同产业的监管间隔期不同，一般为3、5、7年）结束之后，即面临着相应调高的趋势，这就使得企业为了获取利润剩余而努力将生产率提高到X之上。

因此价格上限机制的优点是明显的：可以很大程度上避免投资回报率机制在价格调整时复杂的成本审核，从而显著降低管制成本。企业如果将生产率提高到合同规定的X水平上，则可以获得提高部分作为报酬，从而改善企业生产效率。由于不超过上限价格的价格降低是企业的自由，从而有助于资源配置效率的提高和消费者剩余的提高。

但它也有如下缺点：如果管制不完善，则极有可能形成垄断领域为垄断价格。由于价格竞争成为可能的现实，在管制者和被管制企业之间很难就提高生产率达成一致意见，经常会在实际可能实现的生产率提高度以下达成协议，因而往往不可能使该类产业的价格总水平降低到实际上可能的水平。这一机制可能会对保持低成本、实现利润最大化产生有力的激励，而对固定资本投资、引进先进生产技术和改善服务质量的激励不足，如网络覆盖不足、维修不足以及安全隐患等。由于X的确定缺乏公开听证程序，因此管制的过程透明度有限。

三、我国电力价格管制方式中存在的问题

我国目前的价格管制较为混乱，在管制过程中逐渐形成了成本加成、特别定价和价外加价三位一体的定价机制。电力管制价格由国务院价格管理部门制定，如果由于燃料价格上涨或通货膨胀等原因导致电力成本费用提高的话，则首先由电力经营企业向当地物价部门递交提价申请，并提供作为调价理由的有关财务资料，当地物价主管部门对企业上报的调价资料进行审核，同时召开电力价格听证会，听取各利益集团对调价幅度的意见，然后对调价方案进行、调整，上报省级物价部门批准。

在具体实施上，我国没有对电网实行单独定价。现行的电力价格主要是上网电价和销售电价。其中上网电价主要是“成本补偿电价”，这种上网电价以电厂的生产成本为确定依据，为“一厂一价”，概括起来可分为“老电价”和“新电价”两大类。

我国的销售电价分为管制电价和指导性电价两类，管制电价是以物价局和国家发改委每年颁布的目录电价表为基础，各地区有关部门征收的各种附加费和加价一并附到管制的电价中。指导电价包括管制电价，当用户年用电量超过一定的消费量时，再加上各种附加费和加价。

从上述我国电价的现状可以看出以下问题：

（一）我国的价格管制的技术落后

我国价格管制机制以企业上报为基准，加之价格管制权较为分散，会计审计技术较为落后，事实上很难对企业的成本信息进行严格的审核，企业基本上掌握了定价的主动权。

（二）没有建立价格的管制模型

我国的电价管制具有较强的主观性和随意性，没能数量化、公式化。大多数电网经营企业（省级电力公司），又同时拥有发电企业和配电企业，还没有从原有的一体化经营体制中脱离出来，网售电价只是在上网电价基础上加上输电费用和输电利润、税金，其网售电价的调整在一定程度上取决于政府和电力公司之间讨价还价的能力和各利益集团的利益协调程度。

（三）电力管制价格不能刺激电力企业自觉提高生产效率

由于物价管理部门制定或调整电力价格，基本上是以企业上报的成本为主要依据，虽然物价部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于没有向企业那样了解真实成本，通常凭主观判断对企业的调价幅度“砍一刀”。这种电价形成方式，还从客观上诱使投资者和经营者放松对建设成本费用的管理控制，刺激企业虚报成本，缺乏努力降低成本的动力。

（四）电力价格中的政策性因素较多

我国的电价实际上承担了许多社会调节职能，电力企业通过内部补贴对居民、农业及一些贫困地区实行低价，以实现社会稳定，国家对于经济、投资的调节，也在很大程度上依赖于电价。

四、我国电力价格管制模式的选择

公正报酬率模式以及价格上限模式具体应用到我国还应该考虑到我国制度方面的因素，以及企业的现实情况。在公正报酬率与价格上限模式之间有一个基本的权衡，那就是：价格上限模式是一种高强度的激励模式，它可以迫使企业提高效率，但是留给企业大量的信息租金，企业有可能获得超额利润；而公正报酬率是一种低度强度的激励模式，力求使企业收支平衡，企业没有降低成本的动机，但是也不会获得高额垄断利润。下面对我国的制度一一考虑，选择适合我国国情的价格管制模式。

我国的行政垄断现象严重，企业通过行政垄断获得大量的租金。因此，在这种情况下，选择价格上限，企业获得高额垄断利润。

我国的公共资金影子价格较高，假设企业的成本是可以观测的，并且国家可以保证定价规则的稳定性，那么公共资金影子价格的成本比较高时，企业得到的信息租金就会带来较高的社会成本。当然，如果不给企业信息租金就会造成比较低的生产效率，但是两者相比，信息租金的社会成本要比低度效率带来的成本更大一些。

我国融资方面存在着约束，因此，为了鼓励投资，实现可持续发展，就要求采用公正报酬率的方式，保证投资者都能够收回成本，达到收支平衡。

我国管制手段落后，审计和核算制度效率较低，企业同管制机构存在着严重的信息不对称，因此选择价格上限机制，让企业自行控制成本。

由于我国收买的交易成本较低，如果选择价格上限机制，企业为了获得高额利润必定追求更多的信息租金，就会更加积极地对管制机构采取收买。因此，选择公正报酬率可以减少合谋带来的好处。

我国目前对管制机构的监督乏力，管制机构具有相机决策权，这样就适合选择价格上限模式，公正报酬率涉及的成本概念过多，公众很少有这方面的能力和兴趣去了解，而价格上限同物价上涨指数相关，直接关系到公众的生活，公众便于监督。

管制权混乱，政出多门的现象也对价格管制有重要的影响。管制权的混乱会导致无效率的监督以及无效率的激励。因此选择价格上限将很难对企业做出好的监管，因此适合于选择公正报酬率。

我国电力行业的内部效率低下，这样也适合于选择高强度的激励机制，价格上限机制可以给予企业充分的激励，提高企业的内部效率，获得较高的利润（见表1）。

综合各方面的因素，我国目前较适宜的价格管制方式是公正报酬率方式，在采取公正报酬率方式时应可能使之公式化，科学化。当政治、法律和其他经济制度变得更加完善后，可以尝试使用价格上限制度，促进企业提高生产效率。

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（作者单位：电子科技大学中山学院）