当前行政事业单位预算管理存在的问题及完善措施

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摘要：本文就当前行政事业单位部门预算的编制与执行中存在的预算收入不实、公用经费定额不合理、项目支出编报不规范等问题进行了探讨，并据此提出了完善部门预算的一些建议。

关键词：部门预算;存在问题;完善措施

部门预算管理是确保行政事业单位各项业务目标实现的重要手段。近年来，部门预算已在全国各地全面推行，它严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，较好地消除了传统预算编制模式存在的弊端，成为防止腐败的重要手段和预防措施之一。我单位从2004年开始编制部门预算，至今已实施8年。2008年初，财政部下发了《关于加强预算管理的通知》，提出要深化预算管理制度改革，加强预算执行管理，实现预算管理的科学化、精细化。对照目标找差距，笔者以新疆广播电影电视局近年来预算编制、执行中发现的诸多问题为切入点，以点带面，为不断完善行政事业单位部门预算管理工作提出几点建议。

一、行政事业单位部门预算管理存在的问题

1.预算收入编报不实

一些事业单位未按制度规定，把收到上级单位拨入的非财政补助资金（上级补助收入）、其他单位拨入的有指定用途的专项资金（专项工作经费）以及为其他单位、个人提供服务取得的收入，放在单位的往来款中核算，未全部纳入部门预算，造成预算收入编报不实。

2.公用经费定额设置存在缺陷

由于部门预算公用经费统一按照定额生成，而新疆各地区艰苦类别、物价水平存在很大差异，部分垂管单位公用经费存在较大缺口。如：塔什库尔干县、青河县地处六类地区，属高寒地区、自然环境恶劣、条件极为艰苦，当地物价较高，使得各项公用经费支出相比其他地区均大幅增加。由于冬季漫长，采暖时间长达7个多月之久，煤炭价格每吨高达800元，每年用煤量约180吨以上，仅冬季取暖煤款一项一年就需十几万元。而办公用房取暖费各单位均按照统一定额生成2.31万元（2011年预算定额数据），造成部分艰苦地区单位公用经费存在严重缺口。

3.申报的项目支出随意性较强，项目预算编报不规范

一些单位领导不重视一年一度的部门预算工作，不根据单位的实际情况，也不经单位研究，由会计随意填报几个项目，待来年出现紧急情况时，再打报告要求上级解决。使得一些单位存在预算安排的专项经费不需要，单位急需解决的问题又没有预算资金的尴尬现象，只好用“打酱油”的钱去“买醋”，造成挪用专项经费。另外，部分单位对项目预算的内涵与外延还未明确，将公用支出作为项目支出的情况屡见不鲜，如：将残疾人保证金缺口资金作为项目支出编入部门预算。

4.预算外收入及其他收入未严格按照预算批复支出项目执行

由于每年预算编制时间仓促，一般只有15天左右，对于存在二、三级垂管单位的厅局来说，时间仅够预算工作的布置、汇总、审核、上报。要想将本单位预算外收入及其他收入安排的支出项目做精、做细，较为困难，单位各部门又参与不足、对预算项目缺少必要的调研和论证，大部分单位都由财务人员大概安排收入需支出项目，以致预算编制粗糙，内容简单，预算编制质量不高，同时单位在次年执行预算时会发生一些上年编制预算时无法预见到但又必须执行的经济事项，造成预算外收入及其他收入预算实际执行过程中无法严格按照批复预算项目执行，致使年初预算失去了应有的约束力，更无严密性可言，导致年度中间预算追加频繁，使单位在很多时候面临较大的资金压力，预算管理流于形式。

5.未严格执行预算公用经费开支项目

由于部门预算公用经费安排的项目与《政府收支分类科目表》不完全一致，如：维修费、劳务费、培训费、设备购置经费等，部门预算公用经费未安排，实际发生时造成挤占其他经济分类项目经费。同时，部分单位未严格执行预算公用经费开支项目，招待费、差旅费超支现象严重。

6.项目绩效考核机制尚不够完善

项目支出预算尚未建立起真正有效的绩效考评、追踪问效机制。缺乏相应的绩效考评指标、方法、考评机构。对财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管是必然的趋势，但目前缺乏项目预算管理的经验, 还未形成一套行之有效的管理方法，使得各单位在进行绩效考评时无从下手，应付了事。对一些没有按照要求实施的项目的监督 考核力度不够，实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象, 降低了财政资金的使用效益。

二、完善行政事业单位部门预算管理措施

1.实行标准周期预算

在全国推广实行标准预算周期制度，将预算编制时间提前到预算年度开始前9个月左右为宜，即从每年三月份开始编制下年度预算。一个预算周期为30个月，划分为三个阶段。一是“预算编制阶段”，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行情况进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，编制下一年度预算。二是“预算执行与调整阶段”，期限为12个月，主要任务是组织本年度预算执行，分析预算执行情况，办理预算调整、变更和预算核销手续。三是“决算阶段”，期限为6个月，主要任务是编制决算草案，对预算执行结果进行分析总结和绩效评价。标准预算周期涵盖了预算管理的全过程，为规范预算管理创造条件，有效实现对预算执行的过程控制。

2.加强预算各项收入管理

要加大综合财政预算改革的力度，结合深化“收支两条线”管理，将单位的各项收入（包括财政预算资金、财政核拨批准留用的预算外资金以及依法组织的其他收入）全部纳入部门预算。财政部门应加强收缴监管工作，加大处罚力度，对不履行职责，私设小金库、账外设账、截留财政收入的单位责任人予以严肃查处，确保预算外资金应收尽收。将所有财政性资金置于财政部门统一监管之下，各项收入（包括财政预算资金、财政核拨批准留用的预算外资金以及依法组织的其他收入）全部纳入部门预算。建议各单位的预算外收入、其他收入在安排支出项目时，可按照该收入总额的20%统一安排设置“行政事业单位事业专项业务经费”项目，用于支付预算年度临时发生的一些经济事项，不再追加调整预算。确保预算一经确定，保持其严肃性，坚决按预算办事，不得随意更改，彻底解决 “预算粗粗算，追加报告满天飞”的弊端。

3.制定科学的定额标准体系

全面清理现有的各种不规范支出项目，科学划定支出范围，进行科学定员、标准化定额，改变预算粗放管理，深化基本支出预算改革。对公用经费，应按照所处地区类别、行业分类分档，提高艰苦边远地区公用经费定额；要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档；同时根据单位所承担的职责和专项工作的不同，认真进行基本支出分析调研，逐步制定出科学、合理、符合实际的公用经费定额标准，以合理的开支定额编制预算，提高预算编制的准确性和规范性。

4.加强专项资金预算管理

专项预算的编制必须贯彻统筹预算内外财力，实行综合预算，合理排序，严格管理，追踪问效。加强前期准备、申报审核、组织实施、监督检查、项目库建设等措施。要科学论证，按照轻重缓急排序，优先安排急需和可行的项目，建立严格的专项预算审核程序。由于项目预算是部门预算编审的难点,资金占用量大,一方面要求各单位提早开展项目的论证、研究和计划编制工作,对项目的初选、可行性研究严格把关。另一方面,通过制定项目预算管理办法,明确项目的申报、审查程序和不同部门对项目的管理权限、职能,逐步提高项目评审论证机构的评审能力,确保项目预算的科学、可行。在项目执行过程中，对每项收入和支出的明细项目要进行控制，确保专款专用，提高项目控制的精细化程度，加强专项预算实施全过程的监督和控制。杜绝在项目经费中列支大量应由基本支出列支的办公费、差旅费、购置办公设备等支出，提高项目资金使用效益。

5.建立科学的绩效预算评价体系

绩效管理是当前预算管理过程的重点, 需要运用科学、规范的绩效评价方法, 以成本效益分析为核心, 对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。对经费性支出的考核, 侧重社会效益和管理效率的综合考核；对专项支出, 经济效益和社会效益结合起来考核。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。项目审报阶段，在部门评审的基础上扩大财政委托评审的范围，以保证项目的必需、可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结。财政部门要定期或专项考核，将绩效考评结果记入项目库存，作为以后年度安排立项的参考，促进预算资金从“重分配”向“重管理”转变。

6.转变观念、提高认识，加强财务人员培训

部门预算改革涉及面广，范围宽，政策性强，涉及政府职能转变的现实要求，触及到各部门利益格局的调整与财务管理权限的再分配。因此，必须转变观念，争取各方面的理解和支持。在单位领导这一层面，必须彻底改变预算管理中“重分配、轻管理”的情况，力求“年初抓编制、日常抓执行、年终检查对照抓总结”。要加大宣传与普及力度，提高各方面的思想认识，使公众广泛地参与进来，从而改变部门预算缺乏效率而少有人关注的尴尬局面。加强财务人员的培训工作，提高财会人员的政策水平和业务技能，组织各单位财务人员相互学习、交流预算管理先进经验。

总之，在编制部门预算时要建立科学合理的定额标准体系、建立预算绩效评价体系，按照公共财政的要求和“集中财力办大事”的预算安排原则，进一步调整优化支出结构，提高部门预算的有效性，强化部门预算监督，提高部门预算的公开性和透明性。

参考文献：

[1]闫勤燕:部门预算中存在的问题及建议.《中国审计》2010（19）.

[2]高 欣:完善行政事业单位预算管理的建议《预算管理与会计》2009（4）.

[3]宋 旭:部门预算改革几个问题的思考.《预算管理与会计》2010（11）.