城乡一体化发展战略批判

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摘 要：中国近十年的城镇化发展路径从大都市化、新农村建设到新型城镇化发展，归根结底是要实现更大范围内的将农业人口逐渐转变为非农业人口，将农业型居住社区转变为城市化居住社区，从而实现均衡化格局的城乡一体化发展形态。徐州市城乡一体化进程中的城郊化发展，虽然从就业上实现了非农化转变，但居住形态的城市化社区模式，还需更好的策略推进。

关键词：城乡一体化；城市生活方式；村落的终结；郊区城镇化

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-08-14（5）

我国人口城市化进程主要呈现为四条路径：一是城市化加速带来的城市扩张与城市增长，使得近郊农村人口逐步转变为非农业人口，最终形成了户籍、居住、工作、生活的城市化；二是传统的农村人口考入大学、参军入伍，最后通过毕业、转业等方式，变成城市户籍人口，从而形成了工作、居住、生活的城市化；三是农民工进入沿海城市工作，一部分人因为买房入籍政策或长期自有产权房的驻留，逐渐成为了买房地的城市人口，形成了居住、工作、生活的城市化；四是因为城镇化建设，开发区、工业区的建设，征用了大量农村土地，使得农民失去土地而变成了城镇户籍人口。[1]这四种城市化的人口结构转变，汇聚成了中国每年以千万计的人口城市化规模，每年超过1%以上的城镇化增长率，基本是由上述途径转化而来。

纵观中国城市化路径可以发现，大城市郊区城市化成为了中国最主要的城市化形态。城郊地区的农业人口因为城市增长、城市扩张，适应了一条“侵入与接替”的城市生态学规律。在中国的语境之下，其人口身份变迁、生产方式的变迁所带来的城市公共服务的变迁，呈现了多样性的特点。同时，在这一进程中，也体现了一个农民身份变迁中的经济、社会、文化的分化，这种分化的现象为我们的城郊村人口的城市化发展提供了新的问题。本文以江苏北部徐州市的城郊农村人口城市化变迁为例，深入考察此类型城市化在带动城乡一体化发展的微观进程及其存在的问题。

1 城乡一体化发展模式的理论辨析

中国城乡一体化发展思想早在上个世纪八十年代就已经提出，以费孝通先生为代表的小城镇建设派，开启了中国城乡一体化发展的理论进程。费孝通曾认为，所谓发展模式，其基本含义是指在一定地区、一定历史条件，具有特色的经济发展路子。当初的小城镇发展模式，便是在苏南地区乡镇企业逐渐勃兴的历史背景中，具有一定示范性的发展模式。但由于小城镇发展在全国范围的时空条件并不具备，因此，经过了近十年的发展，逐渐淡出了历史舞台。

上世纪九十年代开始，中国进入了典型的转型发展时期。在此转型背景下，改变城乡二元格局、逐步推进城乡一体化进程已经成为大势所趋。在不同的地区、不同的历史和经济条件下，我国出现了不同的、因地制宜的城乡一体化模式。与此同时，不少学者对城乡一体化的概念和内涵进行了研究，并提出了相应的发展模式。但由于城乡一体化本身涉及社会经济、政治环境、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，学者们对城乡一体化的理解有很大的不同。

社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为“城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。”[2]这种观点主要探索了打破城乡二元的藩篱，实现要素的自由流动，从而消灭城乡差别，实现城乡一体化。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局，协调发展，以取得最佳的经济效益。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排，即“不是要求市区去经营农业，也决不排斥合理的区域分工。其重点还在发展乡村。城乡一体化的实质在于通过规划，对全市的产业、人口、设施进行合理布局，使市区和郊区更加你中有我、我中有你，从而导致城乡之间的差别真正消失。城乡差别消失的第一本质，就是变二元结构为一体化。”[3]生态、环境学者是从生态环境的角度，认为“城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康，协调发展。城乡一体化是在生产力高度发达的条件下，城市与乡村实现结合，以城带乡，以乡补城，互为资源，互相服务，以达到城乡之间在经济、社会、文化、生态协调发展的过程。”[4]可以说，城乡一体化发展模式在不同的学科都有其不同的具体论述，但核心是要打破城乡二元的巨大差距，通过各种具体的路径，缩小城乡差距，实现城乡统筹、城乡融合的城乡一体化发展结果。

2 城乡一体化的圈层结构与梯度发展形态

由于城乡一体化首先指称了城乡不同空间对象，因此城乡一体化具有一定程度上的空间变迁的形态与结构，其中城市的圈层结构理论对于我国现阶段进行的城乡一体化的实践有很大的帮助。中国可以依据城市的圈层结构理论，来帮助构建城乡一体化的发展路径。城市圈层理论中关于中圈层和外圈层的论述认为：中圈层即是城市边缘区，既有城市的某些特征，又还保留乡村的某些景观，呈半城市、半农村状态，居民点密度较低，建筑密度较小，以二产为主，并积极发展城郊农业。因此据此模型，可以将中圈层作为城乡一体化的先导，因为在这个圈层进行城乡一体化比较方便，既有固有的基础设施支持，且这里人们的生活方式逐渐与城市融合，一体化不论物质条件还是精神条件都具备。而外圈层即是城市影响区，土地利用以农业为主，农业活动在经济中占绝对优势，与城市景观有明显差别，居民点密度低，建筑密度小，是城市的水资源保护区、动力供应基地、假日休闲旅游之地。

圈层结构理论为中国当前大量呈现的城郊农村的城市化，提供了一个非常实用的理论参照体系。绝大多数的大城市城郊结合部属于典型的城市中圈层，既有建城区的形态，也大量分布着城郊农业形态。而且该区域农业基本都是以蔬菜种植为主，以供应城市市场为重点。这一区域也是城市扩张最容易“侵入”的地区，因此，具有最具规模性的城市化潜力。

圈层结构为郊区化发展提供了理论基础。郊区化（Suburbanization）是城市发展的一个阶段，也是一个自然的发展取向。城市发展有一个集聚（Centralization）与扩散（Decentralization）的路径，郊区化就是城市扩散的一种必然过程，是城市在原有空间内由于人口、产业的扩张而向原有空间扩展的一种土地利用空间延伸模式。[5]这是一种分散型城市化，是人口、就业岗位和服务业从大城市向郊区迁移的一种离心扩散过程，[6]最早出现在西方发达国家。20世纪50年代，西方发达国家进入工业化后期，原有城市趋于饱和并急剧蔓延，包括环境、交通、地价等因素的不断恶化和一系列社会问题的出现，使得居住和工业用地到主城区以外寻找空间，出现了城市的分散化发展趋势。世界各国的城市化都基本上经历了一个城市扩展的过程，而郊区化的正式出现，则主要体现为城市中心区的饱和后，因为某种力量引导而出现的总体趋势的城市发展向郊区的大规模转移。[7]

根据经济发展理论中的梯度发展模式以及产业转移理论的启示，可以总结出城乡一体化的梯度发展模式。这种梯度发展模式既是可以指在全国范围内，东、中、西部地区的城乡一体化模式的梯度发展，也是指某一个地区由于地理因素、经济因素等的影响，导致不同的发展速度而施行不同的梯度化的城乡一体化模式。因此可以将城乡一体化的“梯度发展模式”[8]归纳为城市向外部圈层实现逐级型、梯度化扩散。城郊农村的城镇化，便是城市形态向外延伸与扩张，最终实现城郊村的城市化发展形态。这种对城郊的侵入与接替，也是一种城市资源的侵入过程，城乡一体化便在这种城市发展资源和功能的扩散过程中，逐步得以实现。

3 江苏省城乡一体化发展规划与路径

自从2008年起，江苏便提出了五个一体化，用于统筹城乡发展，构建新型城乡关系，区域协调互动发展机制，实现城乡一体化战略。首先是规划一体化，即要按照城乡规划全覆盖的要求，在搞好城镇空间布局规划、村镇布局规划的基础上，推进重大专项规划向农村延伸，合理调整城乡生产力布局，统筹安排市场建设，加强农村工业与城市工业的协作配套，在扩大农村消费的同时，增强城市消费对农村发展的拉动作用。其次是基础设施一体化，即实现城乡一体化发展，基础设施要先行。要统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，重点推进城乡道路、供水管网的“无缝对接”，促进城乡基础设施共建共享共用。加快城乡公交一体化，加强农村环卫设施建设，逐步实行城乡垃圾统一收集处理。第三是公共服务一体化，即构建公共服务体系要由过去重点保障城市向城乡并举转变，财政公共投入要向农村倾斜，实行城乡科技教育、医疗卫生、文化体育等社会事业统筹规划、合理布局，推进城市优质社会事业资源进入农村，为农民提供更多质优价廉的服务。第四是就业和社会保障一体化，即把农村就业纳入整个社会就业体系，逐步实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。构筑被征地农民基本生活保障、农民最低生活保障、新型农村合作医疗和农村养老保险四道保障线，有条件的地方逐步实现城乡社会保障制度并轨。第五是管理体制一体化，即改变城乡分割、条块分割的工作状况，调整城乡管理方式，建立综合协调机构，形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的新格局。

按照江苏省的统一布局，各地开展了城乡一体化的实践，并形成了一些典型发展模式。其中江苏省的昆山、泰州、南通三个市，从基础设施（包括道路、规划、交通、环卫）、公共服务（医疗、教育、产业与就业）、居住方式（水、电、气、电话、通讯）等方面采取措施，进行城乡一体化的综合改革实验，为全省城乡一体化发展提供了相关的参照和借鉴。昆山的城乡一体化经验主要有：对城市化四个进程的认识比较独到，提出了“新昆山人” 的理念，一举打破城乡壁垒；推动农民稳定就业，产业带动互融，城乡“对接”共创经济繁荣；统筹规划建设，城乡“联网”共话生活品质；民生保障普惠，城乡“并轨”共享发展红利 。昆山经验的主要特点是综合深化城乡一体化发展的内涵和过程，强化了城乡并轨发展理念。泰州的城乡一体化经验主要有：探索城乡一体的规划发展机制；探索建立城镇化和新农村建设互促共进机制；建立城乡一体的就业机制、社会保障机制、财政支出机制、合作机制、社会救助机制、教育机制和户籍管理制度。泰州经验的主要特点是强化体制机制建设，统筹城乡两盘棋，做到资源配置一体化。南通的城乡一体化的实施情况是市区实现医保城乡一体化；海安全面实现城乡用电一体化、城乡客运一体化等。南通的经验主要是重点突破，在某些领域率先实现城乡一体化发展。可以说，江苏城乡一体化的不同模式，为城乡一体化改革发展提供了生动的案例经验。

4 徐州城郊朱窝村发展案例探析

徐州朱窝村位于城郊结合部，在行政区划上属于徐州市九里区九里街道，距市中心半小时车程，却基本融入了九里区建城区体系内。九里区是传统的老工业基地，有丰富的资源、能源优势。区内煤炭、铁矿蕴藏丰富，徐州矿务集团、徐州发电厂、江苏巨龙水泥集团、中煤五公司等十多家省部属大中型能源企业以及全国最大的钼铁生产基地坐落在此。同时，徐州工业职业技术学院、徐州工程学院、江苏省模特艺术学校和全国重点中学徐州一中九里分校等大中专院校也集中在这里，教育设施建设对于该村城市化的推动作用明显。

朱窝村周围的基础设施现已基本完善。村前道路经过几次拓宽，已经修建成标准的双车道柏油马路，路边的绿化也逐渐成形；有两路公交车在该村设立站点，车次比较频繁，最近几年又换成了新公交车，更加方便舒适；自来水在十多年前就通到了每家每户；电话、网络等现代通讯设备凭村民自愿都可开通业务；与村民生活息息相关的医疗、学校、商店等设施也比较完善。

通过深度访谈，我们既看到了城郊村的发展，也看到了城郊村与城市的差距所在，更看到了该村在城乡一体化的进程当中对于村民的保障方面存在两个不平衡发展之处。

一是基础设施建设与制度保障不平衡发展。虽然村民可以享受到与城市一样的宽阔的马路、绿化的环境、及时有效的医疗、就近的教育以及便捷的交通等等，然而，没有在制度上给予农民最基本的保障，农民也就没有能力去享受基础设施完善为生活质量带来的提升。在该村中，仍然存在许多生活在贫困线下的农民，仅靠家人与亲戚的一点接济度日，没有政策与制度上给予生活保障。

二是贫富两极的不平衡发展。城郊村中“富人越来越富，穷人越来越穷”的现象，表明就业支持等制度的缺失问题。经过调查发现，村里富裕的村民因房屋较多，凭借临街门店楼等资源获得较好的租赁收益，再加上自己做生意，其收入水平比城里工薪阶层还高，很多富裕村民的孩子都送到了徐州市区的小学上学。但是贫穷的村民因资源不足，无力盖楼，加上因病致贫等因素，导致其就业、收入水平非常低。既没有多余的房屋出租挣取房租，更没有能力做生意和打工，因此生活状况日益恶劣。

徐州朱窝村的情况表明，城郊农村在城乡一体化进程中遭遇了一个长时间段的阵痛期。这个阵痛期主要体现为，一些城市发展资源的进入，改变了村落的就业和收入结构，提升了部分城市公共服务的能力。但是，由于并未真正享受城乡一体化发展的全面资源配置，其城中村形态的生产、生活状况，将持续较长一段时间。只有在未来的某一时期，整个村落被拆迁，重新得到安置后，才能摆脱这种城郊农村城市化发展的尴尬境地。

5 讨论：城乡一体化的障碍所在

城乡一体化是一个长期的、面临诸多困难的过程，其中既包含“破旧”是否能够彻底，又包含“建新”能否符合实际、与时俱进。在这个过程中，障碍是必然存在的，因为不管是从经济因素、文化因素，还是从体制性因素、制度性因素等方面来说，城乡统筹的过程中出现各种问题都是必然的。我们需要做的，就是找出这些问题所在，并试图从综合考虑的角度出发一一解决。

一是城郊型非农化的土地征用款的“克扣”，导致土地保障功能失效。在徐州朱窝村的调查中发现，农民并没有得到应得的土地征用款，并且在失去土地之后明显有一部分人群的生活水平降低了，这其中非农化土地征用款的克扣是问题的关键所在。经过多方了解，这是一个牵扯到多部门利益的环节，简单来说是这样一个过程：在正常情况下，征地款的征收发放途径应当为占地单位交给村委会，村委会将征用款发放给村民。但该占地单位的建设属于教育建设，本应由市政府财政拨款，而市政府并没有一次性下拨款项，占地单位也无力支付，所以在村委会主管人员默认的情况下，这笔征用款迟迟不能落实。由此可见，如果没有更完善的体制和有效的公民权益保护途径，土地对于农民的保障功能就只会在城市化的过程中逐渐丧失。

二是政府及集体组织主导的就业支持严重缺乏。朱窝村中有这样的一大批青年，他们有一定的文化程度，身强力壮，时而也到城市打零工，但没有任何保障。城乡一体化很重要的一个方面就是要促进平等的就业机会，增加农村人口的收入，从本质上改善他们的生活。如果能将这一部分年轻人集中起来进行统一的就业培训，为他们创造一个良好的就业环境，不仅能够解决这些人以及他们所在的家庭温饱问题，也是增加了对周边地区工业化建设的劳动力支持。另外，对于残疾人等弱势群体，城郊村也缺乏像城市一样的就业保障措施。

三是农民自身的“增能”意识、观念、行动力的缺乏。居住在城郊村的农民，由于传统的生活习惯和思维意识，他们缺乏自我增能的观念，对于现状的不满很多情况下仅停留在抱怨，没有解决问题的思路，更没有行动的动力。这种文化因素、制度因素等共同作用形成的现象对于城郊村城市化有着非常严重的阻碍。改变他们的思维定势，采取一定措施鼓励创新、奋发图强，是从微观上促进城乡一体化的重要方面。

四是有规划、无管理的现状突出。政府每年都会出台相关规划，以促进区域经济发展，推动城乡一体化。这些规划政策大多都是有远见的、有前景的，但最终未必能够成为可行的、有效的。管理环节的缺失，使得事先规划好的方案一拖再拖，不能及时实施，甚至由于管理的混乱，事与愿违的情况大有所在。比如朱窝村的旧城改造工作迟迟没有动工，这其中必然牵涉到各方利益问题，不能有效地解决。只有进行有效的规划和规范的管理，才可能实现政府规划政策的言必信、行必果。

五是社会保障、医疗保险的覆盖率低下，低保缺乏。朱窝村的贫困户的遭遇很值得我们反思。对于贫困户家庭来说，门前修了怎样宽敞的马路并不重要，重要的是能不能在过年过节的时候吃上一顿肉、收到一些慰问品。但经过了解我们发现，最低生活保障在很多时候被当做“人情”或者“福利”发放给相关部门人员以及有关系的人。低保、医疗保障等社会保险是对于一个公民基本生存权利的保障，真正需要的人群无法得到应有的保障，是制度上的不足，更是有效监管的缺失。当然，对于合作医疗保险等自愿参与的险种，还存在农民参保意识淡薄的问题，如何普及这些有效的保障，是提高城郊村最低生活标准的关键。

六是农民非农化的生活水平“负农民化”。所谓“负农民化”，是指已经脱离土地的农民，在生活观念、生活方式以及生活水平上比不上拥有土地的农民的现象。对于原本生活就不富裕，又有没有任何技术手段谋生的农民来说，原先拥有土地的时候还可以靠自家种的粮食维持生活，并且可以享受因为土地而带来的优惠政策。现在，他们既没有了土地以提供生活来源，也没有了任何优惠政策以保障生活，完全处于无固定收入来源、无生活保障的尴尬境地，他们的生活水平在城乡一体化的过程中反而明显下降了。必要的社会保障、积极的就业支持是帮助他们脱离“负农民化”状态的有效手段。

城乡一体化在一些地区很成功，但同时在一些地区表现得差强人意。城郊结合部地区，因其特殊的区位、地理、社会生态条件，导致其资源嵌入的非均衡化和非一致性现象十分突出。要破解城郊地区城乡一体化发展的困境，必须要从更大的城市规划和城市建设战略中出发，实现整体性更新。否则，城郊区域的城镇化、城乡一体化都将面临阵痛期，而这并非是良性城市化和城乡一体化发展的本意之所在。

参考文献：

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