政府投资项目建设管理存在的问题及对策
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摘要: 政府性投资建设项目是国民经济和社会发展计划的重要内容，是财政资金安排使用的重要方面。对政府性投资项目进行审计，是审计部门的重要职责。为了创新审计工作，深化对政府投资项目审计，更好地服务地方经济发展，我们对政府性投资建设项目进行了调查。
关键词: 政府投资项目、经济、审计
调查发现，近几年来，我市切实加强政府投资管理，先后建立了会计核算中心、财政评审中心、公共资源交易中心三个管理平台，审计部门成立了政府投资项目审计中心，依法开展审计监督。基本形成了政府性投资建设项目计划和资金管理、审计监督方面的制度体系。经过一段时间的运作，政府投资项目的实施更加有序，控制更加有效，管理更趋规范。但是，通过调查，我们发现当前政府投资项目建设管理中还存在诸多问题，不容忽视。
1.招投标不规范
（1）招标文件编制不严谨。部分工程在招标文件中对规费、安全文明措施费、材料价格计取依据规定不明确；部分工程招标文件所附清单明显不符合08清单规范要求；部分招标文件前后出现自相矛盾；部分招标文件制定违规约定废标条款。招标文件编制不严谨，导致废标现象较多，更严重的是会无形增加政府投资。
（2）评标专家工作不负责。出现少投工程量，或者投报清单与招标清单误差较大，却中标现象。某工程招某材料500套，中标单位投了400套，故意提高材料中标价。08清单计价规范倾向固定综合单价，量的风险由建设单位承担，施工企业在利益的驱使下投机取巧居然在评标专家面前得逞。
（3）施工企业之间出借法人营业执照、资质证书投标。部分建设单位在工程施工招标过程中，对投标施工企业资质等审查不严，有的建设单位纯粹是“睁一只眼闭一只眼”，放任施工企业之间出借法人营业执照、资质证书投标这种违法行为的发生。
（4）将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的项目勘察设计设计、监理、土方平整、配电工程、重要设备采购等则直接发包。
（5）相关组织实施单位规划滞后，申报晚，造成领导批示晚。本应公开招投标的建设项目，由于准备时间不足，不得已采用邀请招标、竞争性谈判、议标方式。
2.超概（预）算 投资较为普遍
建设单位为争取项目立项、少缴规费，采取少报投资额，在项目实施过程中提高装饰标准，致使项目实施、竣工后超概（预）算严重。此外，建设单位违反有关文件规定，要求设计单位扩大规模和提高标准设计，增大工程实际完成投资额。
3.合同签订不规范
（1）违背招标文件的实质性内容签订合同。有的招标文件中明文规定变更费用要按合同价与标底价同比例下浮，但在签订合同条款时却不再下浮。
（2）施工合同内容前后矛盾或者内容含混不具体。如固定价施工合同，在其他条款中却有主材价格为可调价格的约定；施工企业投标预算已经包含的项目费用，却在合同签订中予以注明合同价款不包括该项目费用；可调价施工合同已注明调差季度，却不明确哪一级的地区材料价格。
4.现场签证不规范
工程签证对工程造价的影响很大，特别是招投标工程采用工程量清单计价方法的，其造价的增减变化，完全取决于工程签证的情况。而事实上现场签证制度往往没有得到很好地贯彻执行，现场签证环节成为工程造价控制的薄弱环节。
（1）隐蔽工程记录不详。如某工程基础开挖后因地质承载力差，设计人员要求基础下挖2米作基础处理，施工企业提供的签证只有设计部门出具的变更说明，没有附图和详细尺寸。
（2）签证内容不实。现场签证人员由于个人或者外界原因，签署了内容与实际不符的签证，增加建设项目投资造价。某人行道改造工程，混凝土拆除厚度签证为15-18cm,实际厚度是10cm。临街单位门口地面设计结构层为15cm厚石灰土、18cm厚水稳基层和18cm厚混凝土面层，实际施工只做了面层，但签证是依据设计图纸施工。
（3）签证内容重复。现场签证人员对定额费用的组成和工程招投标要求了解不够，出现重复签证。如某道路人行道改造招投标单价已包括的原人行道砖的拆除和运输，不应该有原人行道砖的拆除面积和外运运距的签证。投标预算中已包括的土方挖填，又出现了大量的挖方和填方工程量的签证。
（4）签证不及时，没有现场签证，而是事后补签的现象频频发生。事后补签也最容易出现隐蔽工程记录不详、内容不实、内容重复等签证。
5.部分工程监理不到位
部分建设项目应实行工程监理却没有实行；有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过招、投标的方式；有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机，这些在很大程度上影响了变更签证的真实性和有效性。
6.工程造价高估冒算
一些施工企业为了获得较多收入，不是从改善经营管理、提高工程质量、创造社会信誉等方面入手，而是采用多计工程量、高套定额单价、巧立名目等手段人为的提高工程造价。例如：在对某工程审计中，审计组发现该项目合同内舞台、公厕、绿地整理等未施工，却仍旧申报这部分费用，经过审计组实地查看测量，最终该项目审减率高达26%。其他项目也存在不同程度的多计工程量、高套定额等高估冒算问题。
7.会计核算不规范
当前，很多机关单位基本建设的会计核算，多数会执行行政或事业单位会计制度，同正常经费收支一起核算，由于行政或事业单位会计制度均无“在建工程”科目，为归集基本建设所发生的费用，有的自行增设“在建工程”科目，有的通过“暂付款”或“其他应收款”科目，还有的通过“经费支出”或“事业支出”科目；有少数单位按《国有建设单位会计制度》单独建帐核算，但制度与制度之间，在适用会计科目上缺乏衔接，机关单位经批准用拨入经费拨款或财政补助收入以外的资金安排基本建设，资金在转存基建专户时，没有通过“结转自筹基建”科目，而是通过其他科目核算。
8.竣工财务决算不及时，工程竣工决算审计制度落实不到位。
一些建设单位对单位所承建的建设项目没有及时进行竣工决算，致使建设单位的财务决算长期不能真实、完整的反映建设投资状况，不能为政府及时提供信息，从而影响了工程竣工决策审计。有的建设单位工程竣工初步验收合格后，未经审计，同施工企业办理工程财务决算；有的建设单位擅自委托中介机构对政府投资项目实施审计，造成政府资金和国有资产的流失。按照《审计法》第二十二条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。但有的政府投资项目竣工初步验收合格后，建设单位未经审计同施工企业办理工程财务决算，待审计机关发现时，不该划拨的资金已划拨，形成难以挽回的局面，造成政府资金和国有资产的流失。
二、对策及建议
针对目前政府投资项目管理中存在的问题,必须从以下四方面入手：
1.以工程质量为核心，强化工程建前、建中、建后三个阶段的监控
在工程建设前，要严格按照国家规定的审批权限，履行报批手续，不得化整为零、越权审批。项目建议书、可行性报告和设计文件，必须按照国家规定的内容，达到必要的深度和质量要求；在工程建设过程中，要严格执行基本建设程序，积极推行工程监理制度，严格现场签证，对施工过程中必需的设计变更和技术变更，其签证应由设计、监理、建设单位代表现场会签，规避重复签证和乱签证；在工程竣工以后，要充分发挥评估机构和监理机构的作用，严格把好工程质量的竣工验收关。
2.以公正透明为原则，确保招投标范围、方式、程序三个方面的落实
（1）科学界定和严格落实招投标的范围。政府投资项目，除特殊性质的以外，包括具有经营性质的公共基础投资、支柱产业、新兴产业的投资，都应公开招标。在项目建设过程中，包括工程设计、咨询、施工、监理和重要设备、材料等货物的政府采购，一律实行公开招标。
（2）严格选择招标方式。按照有关文件规定，对施工单项合同200万元以上的；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元以上的；设计监理单项合同估算价在50万元以上必须进行公开招标。
（3）规范招投标程序。要严格落实《招标投标法》及有关规定，确保招投标活动的公开、公平、公正。有关部门要加强对招投标活动的监督，严禁层层转包和违法分包，对弄虚作假、规避招标、拒绝招标等行为严加查处。
（4）明确处理处罚机制，对一些不负责任的招标机构和评标专家列入黑名单，不允许参与我市政府投资项目招标投标工作，对查出涉嫌犯罪的，从严处理。
3.以资金流向为主线，规范资金用前、用中、用后三个环节的监管
在项目资金拨付使用前，严把项目的概预算审核，认真落实“财政基本建设预算编制制度”、“项目投资效益分析报告制度”，使有限的财政投资发挥最大的效益；在资金使用过程中，规范资金拨付管理，严格按财政预算、工程进度拨款，做到专款专用。同时，建设单位要加强内部财务管理，建立健全内控制度，财政等部门要加强经常性的专项监督检查；工程竣工后，要加大审计力度，严格财务决算审查，审减不合理开支，对审查出的违规违纪问题予以披露并从严处理。
4.以薄弱环节为突破口，狠抓项目审批、合同监管、完善投资决策机制。
通过审计，我们认为：要从根本上解决问题，建设项目必须由市发展改革委会同市财政局及相关部门审核并提出初步意见,最后报市政府审批，未经批准的项目不得实行；合同由建设单位市财政局和市法制局严格把关，严格界定约定双方责权利；超过3000万元以上项目必须经过人大批准；涉及项目规模、功能、标准的设计变更,必须经项目业主同意,重大设计变更还应履行严格审批程序。完善管理措施,加强监督指导，发展改革、财政、建设、规划、国土资源、审计等政府职能部门要积极支持政府投资项目工作,按照各自职责加强指导、检查、评估、审计,帮助解决项目实施中的问题。要通过加强和规范政府投资项目建设管理,进一步改善我市的建设市场秩序,更好地为我市经济社会又好又快发展服务。