从住宅市场调控失灵看我国住房保障的出路

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摘要：住房问题是住宅市场失灵造成的，住房问题的持续存在与恶化则和政府调控失灵有关。短期内，住宅增值可以弥补消费者支付能力的不足；长期内，政府履行住房保障职能终究要直接补贴消费者。劣质土地财政不仅恶化了住房商品化带来的住房问题，还使得中国历次住宅市场宏观调控以失败而告终。劣质土地财政是一种典型的政府调控失灵，是一种主观性的制度安排不当。国住房问题的最终解决需依靠行政体制改革解决政府调控失灵问题。单位住房保障不失为眼下政府住房保障的有效替代。

关键词：市场失灵；住房保障；劣质土地财政；政府失灵

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：

城镇住房体制改革是中国建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容，我国城镇住宅市场化也因此取得了长足的进展。然而无论是就城镇住宅市场的发展还是城镇住宅市场的宏观调控看，都存在着明显的调控失灵，市场固有缺陷不仅没有得到弥补，反而因为政府的介入被进一步放大。发达的市场经济与有效的政府管制是相辅相成的。为了促进住宅市场的良性发展，更为了增强宏观调控的有效性，本文拟以住宅市场为例，分析社会主义市场经济条件下政府调控失灵的一般原因，从而寻求因应对策。

一、住宅市场运行与政府调控的基本原理

住宅市场运行是建立在住宅供求基础之上的。不考虑政府介入因素，根据住宅供求的不同特点，住宅市场的运行一般有两种类型，均衡状态与非均衡状态。

均衡的住宅市场运行，无论是住宅的数量还是住宅的价格都相对稳定。住宅市场无非由优质住宅市场和普通住宅市场两部分构成。优质住宅主要依赖于优质住宅地基，而优质住宅地基的形成不仅存在资本和技术门槛，还存在时间门槛。因此，无论是长期还是短期内，优质住宅地基的供给都是相对稳定的，这迫使优质住宅的供给不能不相对稳定。供给相对稳定的优质住宅市场价格要发生变化，只能依赖于经济发展水平和收入分配制度决定的市场竞购能力的变化。如果市场竞购能力基本不变，优质住宅的市场价格也只能基本不变。普通住宅的供给与优质住宅一样，也主要依赖于普通住宅地基的供给。尽管理论上普通住宅地基的形成，无论是资本门槛、技术门槛还是时间门槛都很低，普通住宅地基的供给可以变化很大，但在普通住宅需求没有大的变化的前提下，普通住宅的供给数量也不会有多大变化，普通住宅的供给价格通常能够稳定在生产价格的水平上。

非均衡的住宅市场运行主要与包括住宅市场在内的国民经济处于迅速发展进程有关。当国民经济迅速发展时，往往伴随着人口的增加和人均国民收入水平的提高，从而拉动住宅市场需求与供给规模的持续扩张。新的普通住宅不断加入进来，原有的普通住宅因为周边自然环境和社会环境的不断改善，品质得到明显提升，开始演变为优质住宅。于是优质住宅市场出现结构性变化，不仅规模扩大了，层次也增加了，优质住宅市场体系得到进一步的完善。此时，原有优质住宅的市场价格会随着市场竞购能力的提升而不断提升，但供给数量不会出现什么变化；演变为优质住宅的原普通住宅市场价格也不再稳定在生产价格的水平上，开始呈现优质住宅的市场特征；新的普通住宅则接替原有的普通住宅，继续保持生产价格水平上的弹性供给。这一过程一直会持续到经济发展基本稳定、人口数量和市场竞购能力不再有大的变化为止。

住宅市场运行这两种不同的类型决定了政府在干预住宅市场、实现住房保障目标时应该采取不同的政策措施。在住宅市场运行处于均衡状态时，政府如果要保持全部住宅的市场化供应，只能足额弥补中低收入消费者支付能力的不足，具体金额为普通住宅的生产价格与中低收入消费者支付能力之间的差额，否则就会扭曲住宅市场，使住宅市场供求失衡，最终不能实现住房保障的社会目标。如果住宅不保持完全的市场化供应，政府可以直接将住宅的支付价格规定在中低收入消费者能够承受的价格水平上，从而解决中低收入消费者的刚性居住需求。在住宅市场运行处于非均衡状态时，尽管相当一部分中低收入消费者支付能力低于普通住宅的生产价格，但只要他购买普通住宅时间较早，在住宅市场均衡运行到来之前能够确保普通住宅升级为优质住宅并足够增值，从而通过将旧的普通住宅（已升级为新的优质住宅）置换为新的普通住宅的方法，弥补过去市场支付能力的不足，也可以解决自己的基本居住问题而不必借助于政府干预。不过，通过这种途径解决中低收入消费者的基本居住问题，限定条件严格，因而社会覆盖面积有限，只能针对中低收入消费者的一部分存量，对中低收入消费者的增量没有任何价值。彻底解决中低收入消费者的住房保障问题，依然不同程度上需要住宅市场均衡运行状态下的政府干预。

二、劣质土地财政的产生和坚持是中国住宅市场调控失灵的主要表现形式

我国住宅市场的政府调控失灵首先体现在劣质土地财政的产生上。市场机制是人类社会目前为止最有效配置经济资源的方式，为了提高住宅经济资源的配置效率，住宅市场的培育是必然的。然而，受制于劳动力价值的决定因素，受制于住宅价值与使用价值的内在矛盾，受制于劳动力再生产与住宅使用价值的时间冲突，仅仅依靠工资生活的中低收入消费者并没有足够的支付能力购买商品化的普通住宅，满足劳动力顺利再生产所需的刚性居住需求，也就是说，住宅商品化必然派生出政府的住房保障职能[1]。又因为政府的住房保障成本与住房保障对象的规模大小直接相关，而住房保障对象的规模随普通住宅市场价格的提升而加速扩大，这意味着普通住宅市场价格只有保持在最低点――生产价格的水平上，政府提供住房保障的成本才是最低的[2]。因此，培育充分竞争的普通住宅市场，应该是我国政府的理性政策选择。然而数据表明，中国的普通住宅市场并不是充分竞争的，市场价格更不是稳定在生产价格的水平上。“在（1997―2007）10年的时间内，（中国）房屋造价涨幅41%，住宅售价涨幅104%”，而且“从中国住宅市场价格上涨的结构看，商品房平均销售价格上涨93%，经济适用房平均销售价格上涨60%，别墅、高档公寓平均销售价格上涨39%”[3]P156，由此可见，中国1997―2007年的房价飙涨主要指的是普通商品房的房价飙涨，而且普通商品房的房价飙涨背后是政府从中获得了大量的土地使用权出让收入。将土地财政建立在普通住宅基础上是中国土地财政的基本特征，违背了政府征税的能力原则，是典型的劣质土地财政。以普通住宅为基础的劣质土地财政的产生，显然与市场经济条件下政府的公共财政职能是不相容的：第一，劣质土地财政在抬高普通住宅市场价格的同时也使得住房困难群体规模大大超出了最低水平；第二，劣质土地财政扭曲了普通消费者的正常消费储蓄行为；第三，劣质土地财政诱发了普通住宅市场的严重价格泡沫；第四，劣质土地财政将收入再分配的对象指向中低收入消费者，而不是高收入消费者，不利于实现社会公平；第五，劣质土地财政在妨碍住宅经济资源最优配置的同时极有可能导致国民经济结构的严重失衡。

我国住宅市场的政府调控失灵还体现在劣质土地财政的维护上。首先，中国房价不断上涨的劣质土地财政原因一再被掩盖。普通住宅价格涨幅高于优质住宅价格涨幅，原因只能归咎于劣质土地财政。然而在过去十多年中，许多人先为高房价辩护，当高房价成为众矢之的时，不是将不断上涨的房价归咎于中国房地产开发商，就是归咎于温州炒房团、山西煤老板，甚至是丈母娘。似乎中国房价上涨的责任纯粹是市场运行的结果。其次，中国住房保障问题的严重性一再被淡化处理。各级政府一度公然宣传“买不如租”和“买不起可以租”的观点。事实上，从经济学的角度看，市场租赁成本要高于市场购买成本，因此“买不起更租不起”才是符合现实的[4]。再次，劣质土地财政在屡屡推脱责任的同时将成绩有意夸大。一些人不是借口国际惯例，就是归咎于已经实行多年的分税制[5]。其实冷静分析不难发现，分税制固然造成地方政府财力的紧张，但这丝毫不能成为劣质土地财政可以盘剥中低收入消费者的借口。另外，许多人还将我国基础产业和基础设施的建设成就与劣质土地财政挂钩，事实上，撇开基础产业和基础设施的质量与数量、腐败寻租不论，单就劣质土地财政引发的国民经济结构失衡和影响社会稳定而言，这种劣质土地财政恐怕要打一个大大的问号。最后，中国住宅市场宏观调控不是无关痛痒就是南辕北辙。由于劣质土地财政引发的住房保障问题得不到应有的重视，劣质土地财政的存在具有似是而非的合理性，则针对住房保障问题进行的住宅市场宏观调控结果就可想而知了。多年来，明知住房价格是一个供求问题，宏观调控不是光涉及供给就是只涉及需求，不痛不痒；明知住房保障主要是政府问题，却希望用市场渠道解决保障性住房的来源问题；明知群租是中低收入消费者支付能力不足的结果，却简单粗暴地打击群租而不提供任何实物或货币补助[6]；明知地方政府缺乏必要财力投入住房保障，却将优质住宅投资也列入政策禁止的市场行为，从而让地方政府财力进一步捉襟见肘[7]。

显然在政府调控失灵没有得到根本解决的情况下，依靠政府来提供住房保障在中国并不具有可行性和现实性。

三、行政体制改革是遏制政府调控失灵的重要手段

政府失灵的思潮兴起于20世纪40年代末50年代初，背景主要有两个：一是凯恩斯主义的国家干预效果并不理想；二是社会主义国家的计划经济弊端也非常突出。现代货币主义、理性预期学派、公共选择学派、产权经济学派乃至新兴的发展经济学派都是政府失灵的鼓吹者[8]。

理论上，政府干预与市场失灵有关，但并不完全基于市场失灵。在很久以前，威廉・配第将政府干预与国家职能联系起来，认为国家需要“军事职能、司法行政、宗教和别种教育、救济贫穷、残废和失业、维修公路、桥梁、运河、沟渠、港口及其他有益于一般福利的项目”[9]P145。亚当・斯密也认为政府职责：“第一是保护社会不受另外社会的破坏和侵犯的职责；第二是尽可能地保护每个社会成员不受其他成员的侵害或压迫的职责，或者说是建立一种严格的司法行政的职责；第三是维修某些公共工程和公共设施的职责，这种工程和设施的利润，由大社会经营时，虽常足补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费，所以它的建设和维持，就决不是个人或少数人的谋利行为所能办到”[9]P146。到了当代，安东尼・B・阿特金森将实施政府干预的理由归纳为7个方面：“（1）分配，（2）完全竞争的失灵，（3）远期市场和保险市场的缺乏，（4）不能达到充分均衡，（5）外部效应，（6）公共物品，（7）有益需要”[10]P10。保罗・A・萨缪尔森和威廉・D・诺德豪斯认为，“要靠政府法庭和警察的力量来确保诚实、履行合同、非欺诈和非暴力行为、免于被盗和外部侵略以及保障财产权的立法”[11]P1172。总之，市场不能解决一切，政府干预是市场经济健康发展的客观需要。

然而，客观需要政府干预是一回事，政府能不能有效干预是另外一回事。同样是保罗・A・萨缪尔森和威廉・D・诺德豪斯认为，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”[11]P189。关于政府失灵的原因，主流观点如安妮・克鲁格（Anne Krueger）归因于政府公务人员对自身利益的追求，哈米德・豪斯塞尼则认为“客观环境的不确定性和感性认知的欠缺”导致政府失灵[12]。不管原因如何，政府失灵确实是一个客观存在。政府失灵的存在意味着，市场失灵客观上需要政府干预，但政府干预并不一定取得比市场失灵存在时更好的结果，甚至比市场失灵时状态更坏，因此在市场失灵时政府应不应该进行干预，社会公众需要进行利害权衡。据此，安东尼・B・阿特金森也指出，“市场导致缺乏效率和不公平的情况，并不意味着可以推论政府干预必然导致情况有所改善”[10]P11。

中国关于政府失灵的研究几乎与社会主义市场经济体制的建设同步。陈秀山[13]认为，政府失灵有四种表现，一是政府干预经济活动达不到预期目标，二是政府干预经济活动成本高昂，三是政府干预经济活动产生负作用，四是政府无力解决某些问题。政府失灵的原因主要是，政府行为目标与社会公共利益存在差异；政府机构效率低；不完全信息与经济政策有局限性；政府行为存在外部效应。矫正政府失灵，必须首先认识和把握市场与政府的关系，严格划定政府活动的范围，采取合理、适度的政府干预方式；而矫正政府失灵的核心问题则是提高政府机构效率；此外，也要加强社会的监督和约束。与陈秀山较多强调政府失灵的客观原因不同，邸晶鑫[14]将政府失灵的表现归纳为四点：公共政策制定执行不力和偏颇；政府自我扩张严重；寻租和腐败现象泛滥；政府低效率提供公共物品。邸晶鑫关于政府失灵表现的概括明显倾向于主观原因更多。对政府失灵原因的理解不同，必然带来对政府失灵态度和治理方式与方法的不同。

从现有的研究资料看，政府失灵无外乎主观原因和客观原因两种，技术性的客观原因只能等待技术进步去克服，与努力程度相关的主观原因显然可以通过行政体制改革去克服。从中国住宅市场政府失灵的表现看，中国住宅市场的政府失灵很大程度上是主观性原因导致的，即社会制度的不当安排导致了这些政府失灵。只要通过有效的行政体制改革，改变这些社会安排的不合理成分，导致政府失灵的这些主观原因就能够消除，相应地因政府失灵产生的住房保障缺陷也就能够在相当程度上得到克服。

四、单位提供住房保障是当前政府提供住房保障的有效替代

由于行政体制改革需要一定的经济、政治条件和社会环境，行政体制改革的成功也具有很大的不确定性，在行政体制改革取得成功、政府失灵在很大程度上得到消除之前，中国的住房保障以单位住房保障的形式存在不失为一种权宜之计。

第一，以企业、企业集团为代表的单位已经获得了中国最大量的廉价国有建设用地。以2011年为例，在全年国有建设用地实际供应总量58.77万公顷中，工矿仓储用地达到19.26万公顷，超过商服用地（4.21万公顷）和住宅用地（12.52万公顷）的总和。在供应价格上，以企业、企业集团为代表的单位用地更显优势。2011年第四季度末，全国105个主要城市综合地价为3049元/平方米，商业、住宅、工业用地分别为5654元/平方米、4518元/平方米和652元/平方米，工业用地地价仅为综合地价的21.38%，住宅地价的14.43%和商业地价的11.53%①。单位用地的数量优势和价格优势，不仅仅意味着单位获得了必要的生产用地和生活用地，还意味着单位凭借政策优惠获得了现实的和潜在的巨额地租。

第二，单位利用自有土地建设保障性住房的成本最低。保障性住房的建设需要投入土地、劳动力、建筑材料等生产要素，在所有投入性生产要素中，只有土地投入是不可竞争的，这意味着市场竞争最终会使得保障性住房建设成本的差异主要体现为土地投入成本的差异。中国以企业、企业集团为代表的单位利用自有土地建设保障性住房，由于土地投入成本享有巨大的政策优势，意味着这些单位自建保障房也享有巨大的成本优势，几乎只要有供给，就会有需求，单位内部的有效需求即使不足，也会有单位外部的有效需求来弥补，很难想象会有保障性住房无效供给的情况发生。而且与政府提供保障性住房必须考虑中低收入消费者的支付能力不同，单位自建保障性住房只需要考虑市场变化，根本不用考虑单位外部消费者的市场支付能力和住房保障总体状况，这也为单位自建保障性住房提供了很大的弹性空间。

第三，单位住房保障有利于中国的企业和企业集团吸引人才、留住人才。中国当前严重住房问题的产生，虽然与政府失灵有很大的关系，但客观上也为单位吸引、留住急需的人才提供了良好的条件和环境。住房需求是刚性需求；在政府不能及时、足额提供的情况下，单位提供变成最有竞争力的选择。单位可以以实际成本极低的住房保障为筹码，增加工作变换的成本，从而达到吸引、留住优秀人才的目的。事实上，劣质土地财政利用住房需求的刚性特征将中低收入消费者超强度剥夺，企业和企业集团享有政策优势利用自建保障房吸引和留住优秀人才不过是顺势而为，与趁火打劫有本质的不同。与劣质土地财政相比，企业和企业集团更无须承担什么道德责任和社会责任。

第四，单位住房保障有利于缓解政府住房保障不足诱发的社会矛盾。住房保障是市场经济条件下公共财政的基本职能。中国严重的住房问题无疑是中国的政府失灵造成的。消除或遏制政府失灵很大程度上依赖于中国的政治体制改革。在中国的政治体制改革取得成功以前，中国的住房问题不可能从根本上得到解决，甚至在某些时候有可能激化。单位提供住房保障，在增强自身凝聚力的同时，也有利于缓解政府失灵带来的社会住房问题，因此应该得到政府的支持和帮助，至少不应该遭到政府的反对。需要注意的是，单位提供住房保障与市场经济的基本要求是背道而驰的，因此它只能是特定时期对政府住房保障的有效替代，是一种权宜之计。社会住房问题的彻底解决最终还是要落实到政府身上，单位住房保障不可能真正取代政府住房保障。

五、小结

住房问题的产生是住房商品化的必然结果，它需要政府不是弥补中低收入消费者支付能力的不足，就是将住房价格降低到中低收入消费者能够承受的水平，从而履行住房保障的职能。中国劣质土地财政的产生与延续不但没有缓解住房商品化带来的住房问题，反而使原本并不严重的住房问题恶化了。长远而言，中国住房问题的解决依赖于中国政治体制改革的成功，有效遏制劣质土地财政。短期而言，单位住房保障为主体的社会住房保障体系不失为政府住房保障供给不足的有效替代。政府应该鼓励而不是遏制单位为本部门的员工提供住房保障或住房福利。

注释：

①数据参见中华人民共和国国土资源部《2011中国国土资源公报》。

参考文献：

[1]顾书桂.住宅商品化、住宅问题与土地财政转型[J].人文杂志，2013，（1）.

[2]顾书桂.中国房租货币补贴的悖论[J].贵州社会科学，2012，（8）.

[3]顾书桂.住宅市场与政府管制[M].北京：经济科学出版社，2010.

[4]顾书桂.论“以租代买”的经济性质―兼“驳买不如租”论[J].哈尔滨师范大学社会科学学报，2011，（2）.

[5]卢洪友，袁光平，陈思霞，卢盛峰.土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？――来自中国地市的经验数据[J].经济社会体制比较，2011，（1）.

[6]顾书桂.城市群租的政治经济学分析[J].云南社会科学，2012，（5）.

[7]顾书桂.中国限制住宅投资的原因分析[J].天津社会科学，2012，（4）.

[8]胡家勇.市场失灵还是政府失灵―西方经济思想的演变[J].中州学刊，1994，（4）.

[9]（美）鲍莫尔.福利经济及国家理论[M].北京：商务印书馆，1982.

[10]（英）安东尼・B・阿特金森，（美）约瑟夫・E・斯蒂格利茨.公共经济学[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.

[11]（美）保罗・A・萨缪尔森，威廉・D・诺德豪斯.经济学（第十二版）[M].北京：中国发展出版社，1992.

[12]（美）哈米德・豪斯塞尼.不确定性与认知欠缺导致欠发达国家的政府失灵[J].经济社会体制比较，2004，（2）.

[13]陈秀山.政府失灵及其矫正[M].经济学家，1998，（1）.

[14]邸晶鑫.试论现阶段如何矫正我国的政府失灵[J].贵州社会科学，2008，（12）.

作者简介：顾书桂（1970―），男，江苏姜堰人，上海社会科学院部门经济研究所副研究员，经济学博士。主要研究方向为金融学、城市经济学与政治经济学。