三峡通航管理公共规制的作用及意义探析
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[摘要]三峡通航管理公共规制是三峡通航管理的重要组成部分,是确保三峡通航畅通有序的强力保证。本文从公共规制的概念出发,探析了三峡通航管理公共规制的作用及意义。
[关键词]三峡 通航管理 公共规制 作用 探析
1993年11月,举世瞩目的三峡工程开始一期工程施工。随着工程建设的推进,三峡通航面貌发生了广泛而深刻的变化,大江截流及明渠、临时船闸通航,明渠截流、临时船闸封堵及碍断航期通航,三峡船闸开通运行,围堰发电期通航,库区蓄水,初期运行期通航,不断出现各种新情况、新问题。根据工程建设初期的形势,交通部先是于1993年8月成立三峡工程施工现场航运指挥部,负责协调维护水上施工与通航,协调处理航运工程与建设的关系。随着建设的深入和各种复杂形势和环境的出现,交通部于1998年1月设立了长江三峡通航管理局,整合三峡河段船闸、调度、海事、航道、通信、锚地等专业力量,实行对三峡河段的综合、统一管理。在此过程中,先后以指挥部和三峡通航管理为主体,制定颁布和实施或由上级颁布组织实施了一系列的通航管理规程、方案、办法。这些规程、方案、办法,一脉相承,构成了体系化的三峡通航管理公共规制。三峡工程顺利开展各期施工,施工与通航并行不悖,三峡断面运量持续稳定增长,这与三峡通航管理公共规制的实施是分不开的。
一、三峡通航管理公共规制的概念
规制(regulation),指根据一定规则对构成特定社会的个人和构成特定经济关系的经济主体的活动进行限制。由社会公共机构进行的规制,就是“公共规制”(public regulation),是具有法律地位的、相对独立的公共部门,为了实现特定的目标,依照法律法规对企业、个人或其他相关利益主体所采取的一系列行政管理与监督行为。
三峡通航管理公共规制就是长江三峡通航管理局及上级主管部门为了确保三峡通航安全,维护枢纽运行,促进长江航运事业发展,依照法律法规对辖区内的港口、船舶、船员或其他相关利益主体所采取的一系列行政管理与监督行为。
二、三峡通航管理公共规制的作用及意义
三峡通航管理公共规制既为船闸运行、河段安全提供有力保证,又促进船运企业公平、合理、有序竞争,提高经营效率,其主要作用体现如下:
(一)为船闸有序运行和航路畅通提供了有力的支持
船闸和航道是准公共物品,具有非限制性和非排他性特征,然而消费上却存在竞争,并可能出现“拥挤效应”和“过度使用”的问题。为避免出现这些不利影响,必须对消费行为实行有效的组织,必要时还应依照一定的标准实行准入限制。在二期、围堰发电期、初期运行期等工程各期施工阶段,三峡通航管理局分别制定,并经上级颁布实施了《三峡工程二期通航调度规程》《三峡(围堰发电期)――葛洲坝水利枢纽通航调度》《三峡(初期运行期)葛洲坝水利枢纽通航调度规程》,对船舶过闸,按照先到先过、重点优先和兼顾船闸运行效率的原则,进行科学组织,保证了船闸的有序运行。在长达160多天的碍航期和67天的断航期,三峡通航面临空前的压力。三峡通航管理局组织编制了《三峡坝区碍断航期通航管理办法》,制定实施《三峡工程碍断航期两坝统一调度方案》、《三峡工程碍航期临时船闸应急抢修预案》、《三峡工程碍航期临时船闸运行管理方案》,保证了临时船闸的通航效益,维护坝区通航的稳定。在三峡船闸开通运行初期,针对滚装汽车运输船舶大量过闸,占用三分之一以上闸次,影响航运畅通的情况,报请上级批准,限制滚装汽车运输船过闸,实行翻坝分流,同时协调地方政府和工程建设单位,改善翻坝场所、公路,积极促成翻坝转运专用公路的建设,在显著改善三峡通航“拥挤”状况的同时,实现了滚装运输的有序开展和稳步发展。这些规制的实施,为船闸运行通畅提供了有力的支持。
(二)为河段安全管理提供有力保证
陈富良(2004)研究认为,政府的管制制度在利益集团的博弈下,一般都维护着公共利益的目标,这是因为每一项管制措施的出台都是多种力量博弈的结果。三峡通航管理公共安全规制是始终以船舶安全为目标的。如在汛期通航期间,三峡通航管理局根据实船试验和各类研究结果,制定实施《三峡――葛洲坝两坝间水域大流量下船舶限制性通航规定》,根据即时流量,按主机功率进行限制,提高船舶在急流河段航行的总体安全性能标准,保证船舶的航行安全。制定实施《长江三峡大坝―葛洲坝水域船舶分道航行规则》,在枯水期通航期间,实行分道航行减少船舶过河行为,规范航路,通航环境得到了明显改善,水上交通事故和险情的发生明显降低。
(三)促进船运企业公平、合理、有序竞争,提高经营效率
在完建期结束后至今,相继出台了《长江三峡-葛洲坝VTS运行管理规则》、《GPS船舶申报过闸管理办法》,并于2008年5月29日了《关于取消船舶远程申报过闸计划的通告》,这些规制的实施,减少了船舶在三峡河段的作业时间,如正常情况下的船舶待闸时间,已经从原来的平均20小时缩短为5小时,船舶过闸时间,也大大减少。那么船舶营运成本平均每吨下降3-4元,每艘船每月可增加1～2个航次,每年增加盈利约15万元,间接为长江航运增加盈利4.5亿元。适应和推动了现代物流管理的发展,提高了企业的经济效益。
三、结论
在三峡工程建工期间,三峡通航管理公共规制既为船闸运行、河段安全提供有力保证,又促进船运企业公平、合理、有序竞争,提高经营效率。因此加强三峡通航管理公共规制重要意义的认识,对建设三峡,促进三峡通航的良性发展有着重要价值。
参考文献:
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