对江苏徐州农村中村委会\村官债务增多的分析

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摘要:文章对徐州农村2009年村委会、村官们债务继续增多的现象进行分析。对“十二五”规划时徐州的负债在农村经济发展过程中为什么延续,债务继续增多为何形成的社会问题就多等问题进行了研究,提出了农村债务增多的数据及减债的有效途径。

关键词:债务链;村委会;“十二五”规划

2009年徐州农村有1292个村委会,如果每个村平均有3-4名村官,全市至少有4000多名村官。2009年徐州农村村委会的债务超过12亿元人民币。平均每个村委会的旧债约为100万元左右,平均每名村官涉及到的旧债约为20万元人民币左右。到“十一五”计划结束时,徐州所有的农村旧债暂时无法解决,可能要过渡到“十二五”规划期间偿还一部分。然而2010年的徐州农村又继续有新的债务形成,到“十二五”期间中,大量的新旧债务的阴影仍然留在村委会、村官们心中。村委会以如此多的负债的方式经营各种农村的经济项目很容易产生村民的不稳定。现在很多具大专以上学历的村官进入到村委会工作,全部是每月每人千元以上的工资制并纳入到公务员系列中。他们既是农村债务知情者又是债权者,普遍希望工作到一定年份后转到别的岗位上,债务要留在村委会,如果有了政绩,债多并不影响他们的转岗。

目前村委会在无农业税的情况下为何总还不清过去的债务呢?我们研究后认为问题是村委会不受债务沉淀的影响和村官们有了政绩就能流动起来。来来往往的农村管理者都企盼债务终会由乡镇行政部门会有一天一风吹掉。“十一五”可能造成负债多的村委会经济成果变小,导致农民的非和谐的问题不断。案例证明:经济发展好的行政村新债务少或负债率小于10%,农民外出打工人数小于20%。例如,江阴华西大队村委会年负债率仅为8%,农村经济发展速率达到18%,农民外出打工人数为3%。经济发展弱的行政村新债务多或负债率大于20%,农民外出打工人数大于20%。例如,徐州铜山县铜山镇的村委会平均年负债率为16%,农村经济发展平均速率仅为4%左右,农民外出打工人数达到23%。

到“十二五”期间,徐州农村经济好转的工作方向之一:必须使村委会尽可能减少旧债的沉淀,新债仍不能超过8%。从2011年起徐州就要进入“十二五”规划,但实际上每个村委会都是在新旧债务大包袱下发展经济的,农村经济发展所受到的阻力特别大。把握住2011年债务率小于8%,这样的村委会才能以最快的速度发展当地经济。按照现代经济的要求,超过平均年负债率16%的负债经营会减少自己10%左右的经济发展动力。

进入“十二五”规划期徐州平均年负债率超过16%的农村环境是:农村乡企经济开发的合作基金会没有定型;乡村多数地区没有联办的企业联合体;没有或引进很少的绿色经济项目;由政府或社会招商引资的项目不平衡或不合理;农村公共设施扩建项目大量减少;非农业的新税种增加很多。

近几年我国乡村债务规模变大了,包括徐州农村经济环境中的上述六种具体环境就都出现了。特别是负债的小气候也逐渐进入到“十二五”规划的农村经济中。党的“十七大”关于农村改革的一项重要内容:基层组织在改革中要年年锁定住债务总量,坚决遏制新债的扩大。根据新农村建设的要求,徐州农村村委会2010年必须对新添债务进行平抑,通过乡、镇行政部门及时消解旧债务的一部分。否则“十二五”的第一年中若干的村委会、村官们又要人财物的调整了,无论如何要缩小旧债,同时要堵住新债的发生。因为“十二五”第一年只有减债的成功才能给后几年的农村经济快速发展创造条件。减债成功,就是对农村的社会稳定和经济发展乃至整个国家的长治久安有着极为重要的意义。从江苏统计资料我们分析得出,徐州在整个“十二五”期间村委会的新债还会增加。其原因是今年徐州的村委会债的权责至今尚未得到有效调整和落实。村委会已成为农村社会治理结构中的半行政体仍然带有若干执法的随意性。我们看到,2010年徐州农村的经济改革中还存在着超前的“创作”:例如,村官们正在实现工资的三个级别化就是一种有争议的创新。部分村委会还干了连发达国家农村也很少干的事:每月有债务股票的分红。与徐州相邻的地级市如宿迁市,截至2009年底,全市115个乡镇(街道办)都有不同程度的债务负担,负债总额达43.36亿元,乡、镇平均负债超过2000万元。乡镇(街道办)下的部分村委会也有定期债务股票的分红事情发生。

虽然我国早在2005年就有法律促使农村村委会要保证村民自治自管,但2009年的徐州农村经济改革中的“创新”状态还不能完全保证村民的自治自管。例如,部分村委会根据乡、镇的需要已将部分债权平移到全体村民来分担。实际上这种创新是一种经济上的压制。现在乡村债务不断积累仍是我国农村经济社会发展过程有的一个社会问题。我国农村村委会的形成不足70年,村委会和村官系统及工作机制,就是进入到“十二五”时仍然在试验中,规则年年变,导致不小的浪费和贪污。虽然我们努力使村委会成为农村的经济细胞单位,但这种试验要取得成果还要走很长的路。根据2009年徐州农村村委会改革的资料看,乡、镇级的行政部门权力大小、强弱各不同,所以村委会、村官们的权责强弱、试验项目也都不同。如果要使经济项目能够实现,村委会大都要靠借农民的债来推动发展,负债是村官们的工作内容之一。目前乡、镇行政部门经常运作村委会,例如,要将乡镇的公共任务分解到自然村,同时还要承担一些新债指标。乡、镇行政部门的引领工作有:对农民的公共教育;对生态不良环境的治理;预备县、市升级必备的公共产品的新创等等。引领工作的经费基本上先是村委会自筹或安排给村民分摊的借债上。农民的税款还不能归集到村委会(必须要交到县的部门去),所以税钱是不能借给村委会的。现在新上任的村官们特别难受的事还是对旧债的真实退还的安排上。从一些农村基层的案例来看:徐州2009年的村委会正在硬着头皮干的事有:先欠教师的钱,再欠学校的钱,最后借村民的钱或从银行贷(从银行借钱很难),一条新债务链就这样形成了。构成新债务链最大的借口常常是重点形象工程或正在修建任务,而且工程到了关键阶段必须要村民们集中投入村委会才行。目前的债情有:大多数村委会都以政绩和招商引资的意义进行负债,债的利息较大。例如,村委会从农民手中借民间钱,一般是以高出银行利率(多为超过年9%利率)积债,这为以后偿还债务带来困难。因为村委会在上一层的GDP指标任务下,拿工资的村官们必须和兑现债务的经济发展的指标捆绑在一起。乡村债务积累最终导致集体经济中的公共资产流失,每年的新债还影响着农村公共产品的供给和村庄内部的公益事业发展,一旦处于这种循环状态的村委会根本控制不了本村的经济的正常发展,而再从村民中筹资更加难(不用说偿债更难)了。一年后80%的村官们特别盼望的事是什么呢?这些事是:怎么用最少的新债干成最多的政绩?怎么向上升迁?怎样负债指标最少?等等。如果村官们知道自己无法升迁了,他们以后的事情就是怎样多多欠债引起公愤后另外谋生?这段时间工作特别能干、不害怕是他们的特点之一。如果不顾及积债的纠纷,那么村委会次年的借款主要靠正确舆论的导向紧紧“洗住”村民的头脑,如此才能完成乡、镇招商引资目标分解的“紧急任务”。“十二五”规划前的债务链仍然很长很大。村委会至少30%的农业专业人员到外地打工,村里大多数年青壮劳动力也到外地打工躲债十分明显。“十一五”时期的乡村债务已经成为加重农民负担的隐患之一,“十二五”时期的乡村债务可能腐蚀掉农村税费改革的成果。首先村委会或村官们受到经济成功为主的末位淘汰制考核压力也是造成债务大的原因之一。其次村官们年年的“被流动”也是部分欠债的推动力之一。从徐州农村经济形势看,农村“十二五”期间快速发展经济的任务特别重,所以村委会自行减债的指标大上半会失败。债务链是一列停不下来的火车,而且债多还能获利多。等待市、县撤消其债务链几乎是不可能的事。

“十二五”规划的第一年,努力督促村委会或村官们做好下列的三项工作特别重要:

第一,制定还债的个人负责制。即形成村委会或村官们能还债的个人责任制。村官借债任务和解债的指标要同个人的收入挂钩,必须使他们有债量降低指标的压力。当我们用看山看水的方式招商引资时,同时还要承担职内的还债指标实现的工作。如果村委会或村官们因招待工作量大举债就多,那么组织部门还不如尽快实行与还债相关的个人责任制更有利于农村的经济发展。

第二,尽快落实农村的公共产品供给与“一事一议”相关的制度。即农村的社会经济发展需要的公共产品不可以超前,针对当地需要的公共产品首先由农民自己提出,“一事一议”的村委会应该是负责的组织者。目前农民害怕的是“多事一议”杂务会。保护农民利益为先,杜绝摊派挂靠公共产品项目的“同车”借贷任务。

第三,虚化村委会的全能作用。即目前村委会不能看作是人类的全能组织。村委会仍然是中国传统文化与现代政治经济相结合的试验过程中的人为组织。不到70年历史的村委会几乎每件农村经济工作都比乡、镇的行政部门处理项目更随便一些,更难以约法三章。所以在“十二五”规划期间徐州每年要有市、县科学发展部门能对村委会、村官们有一个“负资”(或债)的评价。虚化村委会的第一项工作是:绝对不能搞谁债多就先调走,谁债少谁就在当地长期工作(得不到提拔)。虚化村委会的另一项重要工作是:尽量组织村民对村委会的债务进行积极评价。实际上村委会的债权透明化有利于农村的经济发展,有利于还债的个人负责制的进行。实化村委会就是将债务在村委会列为保密资料之一。

徐州农村可以从江阴华西大队“消债式”的发展农村经济得到启示。江阴华西大队30年前将每个行政村变为一个市场型的自治单位。这样的自治单位非村非镇,也无行管理层次的级别。无混乱债务的村委会实现经济目标最快,农民内部和谐程度高。徐州乡、镇组织财力不足而且负债如此多正是农村不稳定的因素之一。如果能同江阴华西大队“消债式”的发展农村经济一样,或在清偿能力弱的情况下,徐州农村中其债务依存度应限制在15%,偿债率应限制在8%,债务负担率以低于30%为宜,农民人均偿债率以2%为最高限,农民个人债务负担率以低于10%为宜的指标值。

总之,徐州2010年的村委会实在是债务缠身的一种实体组织,而债务缠身在市场经济中工作效果总是具有浪费倾向。债多不是村委会工作的有效依据之一。债多必事多,必影响农村中有效经济的发展。2009年徐州市农村的每位村官平均负债大(20万元)仍是压抑村民自治程度的一个直接的不好的因素。就是每位村官们债务少的村委会仍在考虑继续在“十二五”期间企望用增加债来推动农村经济。如果还是一届比一届增债,那么村民情绪不能稳定而且积累着民怨。所以在发展经济的同时,减少债务才是创造农村公共项目的最有效的工作行动力。减少债务在“十二五”期间的工作就是要尽可能地使村委会转化为市场机制下的社会管理的机构,只有这样农村的小康才能真正的实现。仅从上述研究中可以初步发现:徐州的农村乡、镇公共产品的生产活动超前,多以扩路、补修桥涵和建立大学的分校等基础性的公益项目上,并且让乡、镇财政负担了这些投资中的大部分(44%)。县及县以上的公共产品生产,更多的是涉及到经济相对薄弱的乡、镇的形象了,人们急于投资项目的成功,而不顾成效(包括债务归还的问题)。经济较好的乡、镇正是债务较轻的区域,借助公共产品的生产的投资政策有助于债的减少,缩小地区差异,促进民生的发展。

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(作者单位:江苏徐州生物工程职业技术学院)