解决管理冲突 加强区域扬尘污染控制的管理机制

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摘要： 地处上海市中心城区的静安通过滚动实施环境保护和建设三年行动计划，环境质量得到持续改善，扬尘污染程度持续减轻，尤其在世博会期间，区域环境空气质量创下历史新高，本文分析总结了静安区在扬尘污染控制管理中的经验，指出在扬尘污染防治方面依然存在问题，如：意识不足、管理部门之间和管理时间上存在冲突等，提出通过强化高位协调，加大财政投入；加强执法检查，建立科学化考核机制；找准扬尘污染重点突破口，加强三监联动；加强宣传，做好公众监督等措施，进一步做好区域扬尘污染控制，建立扬尘污染控制管理的长效机制。

关键词： 区域扬尘；管理冲突；长效机制

中图分类号：X3文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）08-0289-02

1扬尘污染的现状分析

静安区位于上海市区中心，东经121°26′，北纬31°13′，周围与6个区相邻。东临成都北路，与黄浦区交界；西以镇宁路、万航渡路、武定西路、江苏路、长宁路，与长宁区为邻；南沿延安中路、陕西南路、长乐路，与卢湾区、徐汇区衔接；北至安远路、长寿路，与普陀区毗连；隔苏州河与闸北区相望。全区总面积7.62平方公里。静安区地形平坦，属江海冲积型平原。地势东南高，西北低，地平标高平均在3米以下，是上海市区内地势最低的区域。

近几年来，在区环保部门的努力下，静安区相继摘取了“无燃煤区”和“扬尘污染控制区”的桂冠，已从根本上解决了煤烟型污染问题，大气环境质量得到改善和提高，扬尘污染得到有效控制。但是，由于大规模城区建设、交通干道密集等因素，扬尘污染问题仍是静安区大气环境的主要污染因子之一。静安区的扬尘污染源主要有：

①建筑工地、拆房工地、道路与管线工地在施工过程中产生大量的扬尘，是影响静安区大气环境质量的重要因素。虽然在工地总数量上在全市所占的比例很低，但由于静安区地域面积较小，工地扬尘的覆盖率大。②道路运输过程中产生扬尘也是影响静安区大气环境质量的主要因素。截至2010年，静安区目前道路总数为63条，总长度为62.57公里（单程），车辆的二次污染已经成为目前静安区除了施工工地外的主要污染源。③其他污染源也不容忽视。绿化种植养护扬尘、以及商业网点和居民住宅装修过程中产生的扬尘等。

2降尘量数据分析

2.1 降尘监测点位设置静安区布设降尘监测点8个，其中区域降尘测点6个，道路降尘测点2个（如表1所示）。

2.2 降尘监测数值2006－2010年，静安区区域降尘量为6.4～7.6吨/平方公里・月，达到上海市降尘环境质量标准。内环线沿线道路降尘量为10.2~16.6吨/平方公里・月（如表2所示）。2006年至2010年静安区区域降尘量总体持平（如图1所示）。

3扬尘污染防治取得的成效和主要做法

经过长期不懈的努力，静安区的大气环境治理取得了显著的成效。环境空气质量不断得到改善，其中总悬浮颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等3项主要指标达到或优于国家二级标准，降尘量有明显下降。在煤烟型污染控制方面，由于起步较早，力度较大，到2004年底全区5个街道都建成了“无燃煤街道”，每年复查结果清洁能源使用率均在95%以上，2010年我区唯一一家使用重油锅炉的华东医院完成了锅炉。至此，我区所有锅炉均使用清洁能源。在机动车污染控制方面,结合车辆年检对已到使用年限且尾气排放超标的机动车实施强制报废,收到了一定的效果。在扬尘污染控制方面，这几年静安区加强了对工地施工、道路保洁、绿化建设等方面的管理，如实施了渣土全封闭运输、硬化处理施工场地、机械化及洒水清扫道路、优化绿化种植、消除裸土等，使静安区的降尘量逐年呈下降的良好态势。如表3和图2所示，2006-2010年，静安区区域降尘量均低于全市平均值。

静安区在扬尘污染防治方面采取了一些措施，做了一些工作，也取得了一些成绩。主要表现在以下几方面：

3.1 建设施工方面①所有建设工地设置围栏，从最初的简易围栏（用彩条布或夹板）发展到现在的砌砖墙；②建设施工场地做到硬化处理；③建筑物在施工期间用密目网遮挡；④运输车辆驶离工地用水冲洗；⑤道路造成污染由施工方及时清除。

3.2 物料运输方面区环卫系统对渣土、生活垃圾运输车辆都进行了加盖改装，做到垃圾运输密闭化。

3.3 道路保洁方面采取三步清扫法，即：第一步用水车高压冲洗；第二步用机械化清扫；第三步用人工清扫。

3.4 绿化建设方面对树穴等裸土采用黄杨、麦冬、浆草等植物进行铺装。

4扬尘污染防治工作存在的不足

4.1 扬尘管理的意识冲突一直以来，大气污染防治工作主要集中在对工业污染源的消烟除尘方面，而对于对环境空气质量影响较大的扬尘则不够重视，并且对扬尘的组成、来源、污染特点研究较少，没有形成有效的治理措施和方法，于是出现了各类扬尘污染源点单位领导对扬尘问题思想不重视，工作不得力，措施不到位等等的问题。

4.2 扬尘管理的部门冲突近年来，由于部门之间职权交叉、多头管理，政府分管又涉及多位领导，在具体管理、联合执法、专项整治方面，缺少高位协调，难以形成合力。相关部门对扬尘污染防治的日常管理尚处于反馈式阶段，属于典型的事后解决模式，并且有些污染源的处罚涉及到两、三个部门，这就造成了多头管理、管罚不一的现象，未能形成长效预防的管理机制。

4.3 扬尘管理的时间冲突目前，对扬尘污染的控制管理基本是突击整治、运动式的管理。即问题发生了以后再去解决。虽然这种运动式管理有一定的作用，不能完全否定，但关键的问题是突击以后应该怎么样进行长期巩固。管理可分为三个阶段，即前馈式、同馈式、反馈式。而目前的管理主要是反馈式，等问题发生了再治理。所谓前馈管理就是源头规划；同馈管理就是建设中管理；反馈管理就是日常运行管理。要把规划、建设、运行当作整体看待，而不是单纯的建设，当然也不是单纯的规划。因此，克服管理时间上的冲突的关键，是要进行长效管理，从源头抓起，过程管理和后续管理。

5扬尘污染防治的对策和建议

5.1 强化高位协调，加大财政投入强化高位协调，加大财政投入，加快扬尘污染防治设施的规划建设。扬尘污染防治是一项长期的、复杂的系统工程，需要相关部门各司其职、通力协作，齐抓共管。一是要进一步总结静安区以往的工作实践，学习借鉴兄弟区域的成功经验，加强对扬尘污染防治的组织协调，充分发挥部门联动作用。同时，要针对目前静安区部门管理中存在的问题进行解剖分析，查找症结，进一步理清部门职责，明确管理责任，强化目标考核和责任追究，并实行一票否决制，督促相关部门依法行政，严格管理。二是要进一步加大扬尘污染防治的财政投入，加快研究落实建筑垃圾终端处置场所的规划建设，综合利用建筑垃圾，使之无害化、资源化，切实解决目前建筑垃圾居无定所、反复搬家，造成二次污染的问题。

5.2 加强执法检查，纳入科学化考核机制各扬尘污染控制责任单位（职能部门、施工建设单位以及主管单位）要围绕扬尘污染控制工作目标，对现有有关扬尘管理方面的部门规章进行梳理、整合、提升和完善，及时制定防治扬尘污染的管理办法，健全扬尘管理的标准体系、责任体系、管理体系与监督体系，健全控制扬尘污染的管理网络，科学制定各级各岗位相关的责任制和相应的考核机制；落实专人负责，并将目标责任制分解到岗位和人员，狠抓各项工作措施落实。充分发挥扬尘污染联席会议的作用，进一步完善扬尘污染控制网格化管理的机制，建立科学高效的行管体制，形成“早发现、多渠道、快处置”的工作局面；拓展扬尘污染执法的形式，定期和不定期开展专项和联合监督执法检查。

5.3 找准扬尘污染重点突破口，加强三监联动政府及各其相关部门要进一步转变工作方式，拓宽工作思路，变被动管理为主动管理，变事后督查为事先预防，变末梢管理为源头管理。通过对静安区扬尘污染情况进行深入调查摸底和梳理的基础上，找准扬尘污染防治的重点难点，开展三监联动，即：监督管理、监察执法、环境监测三方面共同操作；监察执法就是要做到监督到位，执法严厉。环境监测就是要在区内安置实时监测设备，特别是在建筑工地周围，堆场、码头和露天仓库周边，可以利用现有主要道路的摄像头，采取一定的技术手段，增加污染监测的功能，对道路扬尘实施24小时监控。要进一步督促建设工地健全完善各项防尘降尘设施，落实管理措施，明确专项经费，规范操作规程，并禁用散装水泥和砂浆。特别是对拆迁工地、建筑垃圾临时堆场等必须采取严格的降尘防尘措施；对道路两侧绿化带建设要改善设计标准，日常养护要规范操作，防范泥水外溢产生扬尘；对较长时间闲置的储备土地要进行清理，实施临时绿化，做到裸土不见天，最大程度减少扬尘污染。

5.4 加强宣传，做好公众监督治理扬尘污染，建设良好的人居环境，是广大市民的共同心声，全社会的积极参与是做好扬尘污染防治工作的重要基础。为此，要进一步加强扬尘污染防治工作的宣传教育，除了加大对企业的宣传教育和培训外，还要加大对广大市民环境科普知识的宣传教育，并通过建立举报制度，开设专门的门户网站，开展文明工地大家评等活动，发动市民参与监督；同时，要进一步加强新闻媒体的舆论监督，通过电视、报纸、网络等传播媒，印制宣传资料、制作宣传板报等形式，对扬尘污染防治的正反典型开展全方位、经常性的跟踪报道，定期施工黑榜、对各种违法违规行为进行及时公开曝光。此外，可以设立有奖举报制度，环保局和街道应该设立24小时热线电话，居民可随时对违反《上海市扬尘污染防治管理办法》的行为进行举报，并根据污染严重程度和处罚结果，实施一定数额的奖励。

参考文献：

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