入席国联 第33期

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晚清受到的西力冲击，除了以坚船利炮为象征的暴力影响外，还有规范国家间关系的法的影响。庚子以后，清政府就开始积极加入国际社会，参与海牙保和会与各种国际会议，签署了一批国际公约。

中国外交近代化的大方向，正是认同西方国际秩序及对国际法的遵守与应用，北洋外交在此过程中有不错的表现。民初中国参与欧战，获得以战胜国身份加入和会以规划战后国际新秩序的机会，国际联盟则是欧战后建立的国际集体安全机制，北京政府积极参与其中。

国际联盟创立时，国人对之期许甚高，认为它是公理战胜强权的象征，可主持正义，协助中国解决山东、民四条约等问题。后因美国未能加入，中国希望落空，对国联兴趣大减。然而北京政府仍积极参与国联，致力于提升国际地位，并取得不俗的成果，可称是中国参与国际组织重要的初始阶段。

失望

巴黎和会前北京政府对战后的国际秩序相当关切。美国总统威尔逊和平计划第十四条主张：“组织万国公团，各国彼此担保政治独立与领土完整，不分大小一体待遇。”驻英公使顾维钧及驻美公使施肇基都建议北京外交部应加入此组织，一则借以自保，一则联好美国。

和会中，中国加入“国际联盟委员会”，该委员会负责起草国联盟约，由五大国各两名、另外九小国各一名，共19人组成，由威尔逊担任主席。中国代表顾维钧在草拟国联盟约时，多次提出意见或修订文字，如讨论理事会组织时，顾氏主张除大国外应有小国代表。此外，盟约第15-8条有言，“按诸国际公法纯属该造本国法律权内事件，则理事会应据情报告而不必为解决该争议之建议。”顾维钧则力争在此句前加上“如相争各造之一对于争议自行声明并为理事会所承认”。其用意在于：国际公法所认为属于一国之内政范围者，在中国每为外国所干预，若发生交涉时不能秉公商妥，或须诉诸国际联盟，故应自留余地，此修正案获通过。

最后拟定之盟约，规定国联由大会、理事会、秘书处组成，其中理事会权力甚大，由美、英、法、意、日五大国为常任会员，另选四小国为非常任会员（当时常任理事国并无否决权，与非常任会员权力同等），第一任四个非常任会员由五大国决定。顾维钧在委员会中建议四小国“应以各国人口、幅员、商务及其所在之洲为标准选定之”，力争中国列名四席之一，但遭日本为首的多国反对而被否决。最后推定比利时、巴西、希腊、西班牙四国。经大会通过后，国联盟约置于对德、奥和约首章，中国虽拒签对德和约，但因签署对奥和约，取得了国联创始会员国的资格。

巴黎和会结束后，国际外交重心转移到国际联盟。当时国人对国联兴趣颇浓，纷纷成立相关之民间团体，北京政府原想联好美国以国联保障国家权益，并期望能将山东问题、废除民四条约等案提交国联解决。然而，美国因国会不愿批准对德和约，而威尔逊竞选连任失败，遂未加入国联，致使国联仍由英、法、意、日等列强操控，成为维持战胜国利益的机构，理想主义色彩大减。国人对国联关心程度急剧衰退，但北京外交部仍积极参与其中。

弱国席位

1920年底，国联第一届大会在日内瓦召开，北京外交部将顾维钧调为驻英公使，与驻荷公使唐在复共同代表中国出席。顾氏在会中竭力争取理事会席位，以利于方便提案修改不平等地位，及抵销日本影响在理事会中提出山东问题。他先在分股会议讨论选举办法时，力主“分洲主义”，建议以入会各国在理事会通力合作之原则，将非常任会员四国按洲公平分配。顾氏并四处奔走联络各国，得到一些亚洲国家及南美各国赞同，又得英属五国支持。最后因希腊发生，英、法也转而同情中国，终于与西班牙、巴西、比利时共同当选。中国当选国联理事会第一届非常任会员，大幅度提升国际地位，成为中国外交史上光荣的一页，有学者认为这是西方各国接纳中国为国际家庭平等一员的具体象征。

北京政府派顾维钧为出席国联理事会代表，并在日内瓦设置驻国联代表办事处。理事会第十四届会议于1921年8月召开，轮由中国代表任主席，顾氏并因此兼为9月国联第二届大会临时主席，在开幕式向各国代表致欢迎词，此为中国在国际舞台空前的荣誉。大会中，中国顺利连任理事会席位。次年，顾维钧于华盛顿会议后返国，中国代表由驻意公使唐在复接任，唐氏声望、能力均不如顾氏。第三届大会中，许多国家争取理事会席位，中国地位岌岌可危。幸而顾维钧出任北京政府外交总长，多方争取各国支持，并在《英文北京日报》刊出《中国在国际联盟的地位》一文，强调中国与国联关系密切，地广人众，又负担相当比例之会费，绝不应单独被排除于理事会之外，否则中国人民对国联信心将大受影响。适逢该届大会决定理事会非常任会员由四席增至六席，中国最后有惊无险当选连任。

1923年中国因内部动乱，国际声望大跌。9月第四届国联大会中，中国代表虽极力鼓吹“分洲主义”，但因波斯出而竞争，理事会席位不保。北京《晨报》评论云：“此为我国国际地位堕落之第一步。”1924年第五届大会，中国代表再宣扬“分洲主义”，并以若再落选将退出国联为要挟，结果仍是失败。1925年第六届大会，中国又落选。1926年9月国联第七届大会召开，因德国加入国联并担任理事会常任会员，非常任席位也由六席增至九席，每年改选三分之一，按分洲主义分配让亚洲有充分代表权，中国遂当选任期两年之非常任席位。总计北京政府在国联八年内，共担任理事会非常任席位五年，以当时中国国力之衰弱，此种国际表现诚属难能可贵。

国联秘书处经费由会员依万国邮政联合会之例，分为七等分摊，中国与英、法、日等大国并列为一等国，承担25/478（5.23%）最高额的会费。顾维钧等认为：出费既多，遇事在会发言，或可较有把握。后来改为依据各国户口及净收入两项为标准，自1923年起调整摊费比例，英、法为第一等，中国与意大利、日本、印度列为第二等，分摊65/944（6.89%）之会费，反而较旧办法负担更重。1924年中国负担的会费甚至高于日本（因关东大地震后减少会费）、意大利两常任会员国。同时中国竞选连任失利，体认到出费之多寡，与国际实际地位似亦无甚关系，于是不断要求降低中国之会费负担。纵使如此，北京政府因财政困难，根本无力负担国联会费，勉强付完1920年、1921年的会费后，1922年交了八成多，1923年以后根本分文未交，于是成为国联最大债户，每年大会时都被催交，代表们困窘不堪。

维护国权

北京政府对国际联盟原有很高的期许，希望巴黎和会中失利的山东问题及未受理的修改条约问题，能在国联中依国际公理得到公正的处置。但因国联受国际现实政治牵制，加上美国未加入，在远东缺乏制衡日本的实力，国人对国联逐渐失去兴趣。待美国召开华盛顿会议，中国关心的问题多在华会解决，国人对华会重视超过国联。

但北京政府在国联中仍致力于提升国际地位与维护国权，且获致不俗成果。国际法庭是和平解决国际争端的重要仲裁机构，与国联关系密切。1921年国联第二届大会通过国际法庭规约，并选举正法官11人、副法官4人，任期九年。中国推举大理院院长王宠惠为候选人，当选为副法官。王宠惠于1921年赴欧，代表中国出席国联盟约修改委员会，9月代表中国出席国联第二届大会，会后与顾维钧联袂赴美出席华盛顿会议。华会后回国。1923年至1925年王宠惠在海牙国际法庭任职，曾起稿裁判两个案件，颇获各国法律家之推崇。他原有机会在国联第四届大会中改选为正法官，但因当时中国政局动荡，理事会非常任席位不保，错失机会。

1925年王宠惠被推为编撰国际法委员会起草委员，他考虑到中国最关切的是“国家对外侨损害赔偿之责任”问题，于是在会中提出：一国家对于在其领土内之外国人民或外国人民之财产受损害时，应否负责？按何种情形应行负责？能否定一国际公约，以条文指定国家负责之事实，以及禁止此等案件发生时在未用平和方法以前所施行之各种强压手段？

王氏提出这一系列问题的用意在求得国联修订国际法时，能公正订立条规，通行各国，避免中外纠纷。王氏之提案被接受，多次被讨论，然而国际法编撰工作进行并不顺利，迟迟未能完稿。该年底王氏回国担任关税会议委员及法权调查委员会名誉主席兼法律增订馆馆长，主持法权会议。

1926年底，北京政府宣布中比条约期满失效，比利时政府坚持依据条约条文只有比国可提议修约，提出由国际法庭仲裁。北洋政府则主张此案应提交国联大会，拒绝出席国际法庭。次年比利时同意与中国谈判修约，终止在海牙国际法庭之诉讼。此为中国与国际法庭有关最早的一个案例。

北洋政府时期与国联关系密切的，还有国际禁烟委员会及国际禁烟大会。国联于1921年5月召开国际禁烟委员会，谴责中国鸦片吸食及贩运泛滥，违反1912年海牙禁烟公约，要求由各国领事与各省督军谈判禁烟，北京政府代表强调中国禁烟之决心，内政问题应由中国自行解决，并谴责各国纵容贩运走私入中国。由于国际强大压力，北京政府一再严令禁烟，并派大员前往各省调查，力阻国际干预。然而每年禁烟委员会中各国不断谴责中国禁烟不力，中国代表只能强颜抗辩，坚决反对各国干涉中国内政。

1925年初，美国为订出禁烟期限与英、法发生严重争议，愤而退出会议，中国也随之退出。最后会议签署国际禁烟公约，中国因已退出遂未签署。此后，北京政府对参与国联禁烟委员会愈趋消极。

作者为台湾东海大学历史系教授