变革与调整:多元治理中的府际关系

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摘要 中国社会的多元化发展，要求社会治理在内容和手段上的多样化调整。尽管目前中国的政治制度和行政体制集权程度仍然较高，但政治领导和行政管理方式已呈现多元化趋势，中央与地方的关系以及地方之间的关系在多元社会的治理中也在向多样化发展。中央政府的区域发展战略、规划、政策，地方政府的发展规划和政策等在内容和形式上的变化，反映了府际关系适应社会发展的适时调整。

关键词 多元社会 治理 府际关系自从市场化改革和实行对外开放以来，中国的经济、社会、文化等方面已经逐步多元化，集权程度较高的政治制度和行政体制与经济、社会、文化发展的多元化之间不断发生张力。为适应社会的多元化发展，中国的政治制度和行政体制进行了改革和调整，政治领导方式和行政管理方式也向多元化发展。中央与地方之间的纵向关系，地方政府之间的横向关系均呈现多元化特征，不仅有国家向市场和社会的分权、中央向地方的分权，也有中央的再集权、地方之间的权力让渡。中央不但向地方放权，给予地方自，也采取新的措施强化对地方的管理和控制。地方之间从不存在竞争关系走向相互竞争，进而又转向合作，竞争与合作并存。本文拟从中央与地方的关系及地方政府之间的关系分析中国社会多元化发展在治理方面导致的变化。

中央与地方关系的多元化发展

中央与地方的关系涉及法律、政治、行政、财政、经济等方面，中央通过立法、制度设计、政策制定、发展战略制订、发展规划制订及其执行等手段，对全国进行管理。30多年来，中央在管理、引导和约束地方的手段上也呈现多元化的发展。通过区域发展战略、区域规划、区域发展政策等，一方面重新强化中央对地方的引导和约束，从鼓励地方自主发展到通过全国性的规划约束地方发展；另一方面又不断给地方发展创新开辟新的空间，国家的区域政策呈现多样性趋势。

区域发展总体战略从分散向集中的调整。过去相当长一段时间，中国没有整体的区域政策，像东、中、西三大地带的区分仅具有统计意义，中国的区域发展政策主要是区域性政策，比如关于东部沿海部分地区的政策、西部大开发战略等。伴随分权化改革的是鼓励地方发挥自己的积极性，鼓励地方创新，甚至地方之间的竞争。最近几年，由于受到资源和环境的约束，过去的粗放式增长模式难以为继，科学发展观逐渐形成，中央开始约束地方的发展，以服从全国可持续发展的需要。

1980年代，中国被分为东部、西部、中部三大地带，这成为国家经济统计的区域划分依据。不过，当时国家层面并没有统一的区域政策，即使是对于鼓励率先发展的东部沿海地区。东部沿海地区率先发展一段时间以后，与西部内陆，尤其是边疆民族地区的发展差距明显拉大。这时恰逢一些东欧国家纷纷出现民族分裂，其中的一个重要原因是民族之间的发展差距过大。在前车之鉴的警示下，中国开始重视缩小地区发展差距，并注重帮助落后地区的发展。1999年中央政府为缩小东西部地区的发展差距提出了西部大开发战略，西部地区在国内首次作为整体成为中央政府区域政策的对象。为了进一步缩小国内其他地区的发展差距，2003年中央政府提出振兴东北地区等老工业基地的战略，2006年国务院出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》，东北地区和中部六省陆续成为国家的区域政策概念。至此，东、中、西三大地带的区域划分被东、中、西及东北地区四大“板块”取代，而且除了东部之外，其他三个区域都有了国家层面的整体区域性政策。

真正覆盖全部国土的开发性区域政策是主体功能区规划。为解决区域经济发展过程中国土空间的开发混乱问题，2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》。《全国主体功能区规划》按开发方式，把全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面的主体功能区。四大主体功能区的划分目的在于控制各地开发的强度，强调不同地区要根据各自资源环境的承载能力来确定功能和开发模式。

主体功能区与三大地带或四大板块的区域划分有明显的不同，通过比较两种区域规划的差异，可以看出国家区域治理方式的变化。主体功能区规划是一种国土规划，与“三大地带”等区域划分在概念上是有区别的。

首先，“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位，而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看，区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势，从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局，如“四大板块”的划分就是立足于东、中、西及东北不同区域的发展优势，突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心，强调环境的保护和可持续发展问题，四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策，从资源和环境承载力的角度对国土进行划分。

其次，主体功能区的划分主要以是否可以开发，开发可以达到的深度为依据；而“三大地带”等区域划分是以区域为单位，主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划重在引导和约束，为经济区域及地方政府制定发展规划指明了方向。主体功能区规划的颁布首次为地方和区域发展规定了限度，各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己拥有的资源和生态条件可支撑的能力为限。从鼓励地方在当地发展方面各显其能，自行发展，到为地方发展设定限制条件，国家的发展思路发生了重大的变化。

再有，主体功能区的划分是国家视角，兼有平衡全国区域发展布局的功能。而“三大地带”的划分是区域和地方视角，各个区域均以促进本区域的经济发展为目标，其结果很可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分意味着中国的区域发展政策已经超越了在梯度发展与均衡发展之间二择一的阶段，在全国范围内形成整体发展布局。四类主体功能区内包含着若干经济区和功能区，划分得较为精细，表明国家对整个国土范围内的开发和发展已经有了整体性的成熟想法。这次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划，以县为规划的最小单位。主体功能区规划完成后，各个地区在发展的功能、模式、目标、水平等方面，在2020年以前将各有定位，形成在全国范围和省范围，以县为最小单位的开发格局。今后地方的规划和建设只能以主体功能区规划为依据，这使得地方发展与国家发展的联系更为紧密。