禽流感危机的治理和防控

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摘要 以辽宁省黑山县S村为例，阐述了禽流感危机应对中的国家行为和农民行为。禽流感危机的应对分为2个阶段：疫情治理阶段和防疫控制阶段。在疫情治理阶段，指向国家的短期强制倾向与农民的被动；在防疫控制阶段，指向国家的自上而下主导与农民的自主空间创造。在禽流感危机的防疫控制阶段出现了诸多困难，问题在于国家单方面的自上而下的控制与农民需求之间的矛盾，以及农民的民间知识权威与国家的官方知识权威的对立。

关键词 禽流感；疫情治理；防疫控制

中图分类号 S83 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）08-0334-02

2005年席卷全球的禽流感疫情波及了中国半数以上省份[1]，疫情导致18.6万只家禽死亡，2 284.9万只家禽被扑杀[2]。2005年11月，辽宁省黑山县暴发禽流感，当时全县共养殖2 140万只蛋鸡，其中1 540万只蛋鸡被扑杀。2005年的禽流感疫情，使黑山县当地农民的生命健康和财产安全受到威胁，国家采取各项措施治理和防控危机，过程中渗透了复杂的国家与农民关系。禽流感引发了国家与当地农民关系的变化和调整，重构了当地农村社区结构。2006年6月1日，黑山县解除因禽流感疫情设立的养殖封锁，农民重新开始饲养蛋鸡。据此，该文将禽流感危机的应对过程分为2个阶段：2005年11月至2006年6月1日的疫情治理阶段和2006年6月1日至今的防疫控制阶段，前一阶段着重于对已发疫情的消除，后一阶段着重对疫情风险的防控。

1 禽流感疫情治理阶段：国家短期强制倾向与农民的被动

1.1 国家的短期强制倾向

黑山县暴发禽流感后，大批蛋鸡死亡，疫情严重。疫点周围3 km范围内的家禽全部被强制扑杀，武警部队、县镇政府和相关技术人员参与执行扑杀任务，扑杀的赔偿标准为每只鸡10元。S村200户农户中约有40户养殖蛋鸡，全村约80万只蛋鸡全部被扑杀。政府和技术人员首先采取“劝告”的方式向农民讲解疫情的严重性，争取农民的同意，然后执行扑杀任务；若农民表示出异议或阻止扑杀，武警部队将直接进行强制扑杀。在扑杀任务结束后，黑山县政府了家禽养殖封锁，禁止农民购买鸡雏养殖蛋鸡，直至2006年6月1日才解除家禽养殖封锁。

在面对突如其来的疫情危机时，为抑制疫情蔓延，确保农民的生命健康不受到疫情威胁，保证公共卫生安全，挽救当地养鸡业，国家采取了短期的强制措施[3]：强制扑杀和养殖封锁。武警部队、县镇政府和相关技术人员的行为反映了应对突发性危机时的强制力、威慑力和知识权威，而每只鸡10元的赔偿标准也体现出了国家强制措施下的公平性的原则。

1.2 农民的被动

疫情暴发后，S村农民“含泪”配合蛋鸡大扑杀。每只蛋鸡10元的赔偿款远远低于市场收益，这让农民损失惨重。面对疫情，S村农民普遍感到恐惧、不知所措和无经验感，此时的农民没有任何自主空间。但值得注意的是，农民向国家的强制扑杀行为展示出了体谅和感激，普遍认为政府的强制扑杀是正当合理的。

S村农民的被动应对主要原因在于，农民对禽流感疫情的治理和防控知识一无所知[4-5]。乡土社会的知识主要靠经验的积累，是通过血缘关系的承接和地缘关系的互通有无而来。对农民而言，禽流感是从未遇到过的大型疫情危机，没有知识经验储备，以原有的血缘和地缘途径来获取新型知识在短期内是不可行的。

2 禽流感防疫控制阶段：国家的自上而下主导与农民的自主空间寻求

2.1 国家的自上而下主导

对国家而言，相对于疫情治理阶段，防疫控制阶段更像是一场“持久战”。强大的强制力、威慑力和绝对的权威可以暂时消除疫情危机，但决不可能长久地作用于防疫控制阶段。2006年6月1日黑山县解除养殖封锁，农民可以自由养殖蛋鸡，代表着国家的绝对强制阶段的结束。在接下来的防疫控制阶段中，国家采取了自上而下的控制行为，通过政策控制、机构重建、疫苗控制和技术控制构建起一套防疫控制体系。

2.1.1 推行标准化、规模化的养殖模式。鉴于禽流感疫情因饲养环境恶劣、饲养密度大和家禽交叉感染等因素感染和扩大的认知，禽流感发生后，国家开始支持标准化、规模化家禽饲养方式，提出了建设人禽分离的养殖小区发展思路。在农业部制定的2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出“改进畜禽饲养方式，提高规模化、集约化和标准化水平”。这时候的养殖小区模式为“某一地块集中建造畜禽圈舍、农户分户饲养的生产方式”。2011年《全国畜牧业发展第十二个五年规划（2011―2015年）》提出要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，转变畜牧业发展方式，构建畜禽标准化生产，完善蛋鸡和肉鸡规模养殖小区和养殖场基础设施标准化建设[6]。

2006年辽宁省出台针对禽流感疫区实行养殖小区的扶贫帮困政策，要求“走出村屯，实行规范化养殖”，对从事养鸡小区的扶持标准是向每个占地0.7 hm2以上、养殖规模5万只以上的养殖小区补贴10万元资金，要求养殖小区必须距离村庄至少500 m。依照这一标准，黑山县当年受到扶持的养殖小区有22个，截至2007年，黑山县受到扶持的养殖小区增加至78个。解除养殖封锁后，距S村居住区800 m远处、占地1.6 hm2、能容纳S村的12户养殖户的养殖区域被黑山县确认为养殖小区，要求小区内养殖场统一规划建设。在政府看来，养殖小区是一种最适合小型养殖户标准化、规模化的养殖模式，可以降低禽流感疫情发生率，提高养殖户的养殖效率和收益。

2.1.2 重组县镇畜牧兽医体系，细化部门职能。黑山县畜牧局改名为黑山县动物卫生监督管理局，突出对畜牧卫生的监督管理责任，由事业编制变成了政府的直属部门。县动物卫生监督管理局下设5个分工明确的部门，分别是动物疾病控制中心、动物卫生监督局、动物卫生检疫站、畜牧技术推广站和畜产品安全监察所。动物疾病控制中心主要负责防疫、抽血和监测；动物卫生监督局主要负责防疫监督和鸡蛋外运；动物卫生检疫站主要负责驻养殖场检疫；畜牧技术推广站主要负责推广畜禽养殖技术和审批建设养殖小区；畜产品安全监察所主要负责监管饲料、兽药和瘦肉精等。在乡镇一级，全县下设了11个镇级动物卫生监督所，每个动物卫生监督所管理2个乡镇。

黑山县增加了预防禽流感的人员设置。从每个行政村招聘1名具有畜牧养殖和防疫知识的农民作为村防疫员，成为村防疫员需要参加正式的专业考试。全县现有300名村防员，工作性补贴由开始的1年2 000元增加至现在的1年6 000元。S村的村防疫员N也是养鸡户，现年50岁，拥有10多年养殖蛋鸡的经验。总之，黑山县动物卫生监督管理局、5个局级部门、11个镇级动物卫生监督所和300名村防员构成了应对禽流感的防疫控制体系。

2.1.3 禽流感成为国家强制免疫类型。2005年禽流感疫情出现后，禽流感疫苗成为国家强制免疫类型。疫苗由国家免费提供，要求农民定期为蛋鸡注射禽流感疫苗。黑山县动物卫生监督管理局要求村防疫员定期记录疫苗使用量，用于监督农民的免疫行为。S村农民可以直接到所在Z镇的动物卫生监督所领取疫苗，也可以经由所在村防疫员N获得疫苗。

2.1.4 发放官方免疫程序，村防疫员指导防疫过程。国家在向农民发放禽流感免费疫苗时，也随之发放官方免疫程序，指导农民的免疫行为。村防疫员是政府通过兽医专业知识考试招聘的本村农民，其掌握基本的蛋鸡养殖知识和防疫知识。因此，可以由村防疫员代表乡镇动物卫生监督所，指导和监督农民的养殖过程。S村防疫员N负责向养户发放免疫程序，协助养殖户防疫，帮助解决和反映蛋鸡养殖过程中的各种问题。

2.2 农民的自主空间寻求

黑山县解除养殖封锁，农民开始重新养殖蛋鸡。在禽流感危机防疫控制阶段，面对国家力量自上而下的控制，农民作出寻求自治、市场和知识自主空间的努力。

2.2.1 消极对待养殖小区的统一行为要求。S村有近40年的蛋鸡养殖历史，且农民养殖蛋鸡已经形成了固定习惯，不易改变。该村进入养殖小区的12户农民并没有完全按照政府的要求进行养殖，而是消极对待养殖小区的诸多规定，并没有执行统一养殖类型、全进全出、人禽分离等标准化养殖的基本要求。这导致养殖小区模式并没有取得预期的效果。

农民之间组成互助组的形式，存在亲戚血缘关系或养殖场距离较近的几户农民往往能够组成一个互助组。互助组内的农民共同购买鸡雏、饲料和兽药，相互帮忙注射疫苗，共同运输鸡蛋，由此节省资金、时间和人力成本。互助组不是严格的正式组织，没有绝对的领导与从属关系，但成员会默认1名年龄较大、养殖经验丰富或养殖规模较大的农民作为决策者，协调互助组的运转。总之，互助组是依照S村农村社区的固有秩序和逻辑运转的，遵循农民之间相互协商的组织和决策过程。

2.2.2 使用市场上的免疫程序和进口疫苗。随着兽药市场的完善，S村农民开始从孵化场、饲料商和兽药店获得免疫程序。在长期采用国家免费提供的禽流感疫苗进行防疫后，农民发现疫苗效果并不理想，试着放弃使用国家提供的免费疫苗，花费高价购买进口禽流感疫苗和进口注射器。

2.2.3 构建民间知识权威。S村农民并不认同防疫员N的知识权威，构建起了民间知识权威[7]。农民不甘于完全被其知识左右，在长期的禽流感防疫过程中，总结出了自己的经验，并通过相互间的交流，逐渐形成了民间非官方的经验集合，形成了民间知识权威。在S村，每位农民都可以自信地称自己为民间知识的权威代表。

禽流感的防疫控制是长期过程，通过长期养殖行为，农民开始对禽流感形成个人经验的累积，并通过社区内的相互交流形成民间知识权威。

3 结论与讨论

禽流感危机应对中，在国家主导空间下，农民创造了自己的自主空间；在官方知识权威主导下，民间知识权威生成和强化。在危机的危害消除阶段，指向的是国家的短期强制倾向和农民的被动；在危机的防范控制阶段，指向的是国家自上而下主导和农民的自主空间寻求。在疫情治理阶段，禽流感疫情得以暂时消除；然而防疫控制阶段的防控成效却不甚乐观。主要表现在：养殖小区管理不善、农民瞒报发生大批死鸡现象、禽流感疫苗疗效下降、疑似禽流感疫情多次发生等。究其原因主要在于国家单方面的自上而下的控制与农民需求之间的矛盾[8-9]，以及农民的民间知识权威与国家的官方知识权威的对立。

4 参考文献

[1] CAROLINE RUDISILL，JOAN COSTA-FONT，ELIAS MOSSIALOS.Beh-avioral adjustment to avian flu in Europe during spring 2006：The roles of knowledge and proximity to risk[J].Social Science & Medicine，2012，75（8）1362-1371.

[2] 蒋芳.浅析我国禽流感疫情对家禽业的影响及建议[J].中国畜牧杂志，2006，42（10）：25-26.

[3] 乌尔里希・贝克著.何博闻译.风险社会[M].南京：译林出版社，2004.

[4] 米歇尔・福柯.性史[M].上海：上海文化出版社，1988.

[5] 李银河.福柯与性：解读福柯《性史》[M].济南：山东人民出版社，2001.

[6] 农业部.全国畜牧业发展第十二个五年规划[J].中国饲料，2011（24）：1-9.

[7] 费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998：86.

[8] 詹姆斯・C.斯科特著.郑广怀，张敏，何江穗译.弱者的武器[M].南京：译林出版社，2011.

[9] 詹姆斯・C.斯科特.国家的视角：那些改善人类状况的项目是如何失败的[M].王晓毅，译.北京：社会科学文献出版社，2004：4-7.