农村垃圾有效治理初探

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中图分类号：R124.3 文献标识码：A 文章编号：

农村环境综合整治被列入各级政府的“十二五”规划，“启动实施县镇垃圾、污水集中收集处理”和“开展农村环境卫生综合整治活动，积极组建村镇两级垃圾收集管理队伍，分期分批为每个镇配发垃圾运输车，建立起‘村收集、镇运输、县处理’的垃圾处理模式”。如何结合实际，借鉴经验，科学认识和有效治理农村垃圾污染，确保上级政府工作要求得到落实，也就成为目前基层工作中一个亟待研究和解决的问题。

一、农村垃圾的历史和现状

农村垃圾成为问题，有一个变化发展的过程。在传统农业社会，农村生产力落后，村民生产生活中产生的人畜粪便、柴草木灰和少量泔水等厨余物均能得到有效利用，人们的生产、生活与身边的自然环境始终处在平衡的循环系统中，认识中也没有垃圾的概念。解放后，随着社会制度的革新和生产的发展，一些工业制成品逐渐进入农村社会，工业废弃物开始出现，村民日常生活中产生的生活废弃物逐渐增加。但同时，由于这一时期社会产品总体供应有限，物资相对紧缺，所以废弃物重复利用率高，垃圾产量在逐渐增加的同时，并没有对农村的生产生和环境产生明显影响。改革开放后，农村开始实行家庭联产承包责任制，生产力得到了进一步解放，农民自主经营、自由流转，收入渠道增加，生活水平大幅度提高，大量工业制成品进入农村消费市场，工业废弃物迅速增加，生活废弃物不断增多，物质消费丰富的同时，也使各类废弃物循环利用率逐渐下降，垃圾产量不断增加。加之长期以来，在城乡二元制发展模式下，农村社会基础设施建设滞后，村集体在乡村社会公共事务管理中职能弱化、甚至缺位，致使垃圾处理逐渐演变成一个危害农村居民生产、生活和农村居住、生态环境的大问题。从现状看，农村垃圾具有种类杂、总量大、处置乱的特点。在种类上，按照垃圾产生的来源，农村垃圾可以粗分为三大类，即生活垃圾、农业生产垃圾和部分产业垃圾（主要指一些村办企业、卫生室、砖瓦窑等在生产加工过程中产生的垃圾）。如果按垃圾构成来品种看，则可以分为厨芥、塑料、纤维、废纸、玻璃、粪便、秸秆、部分有毒物质（如农药瓶）和建筑垃圾等上百个品种。农村垃圾和城市垃圾构成的同质化倾向越来越明显。在垃圾的产量上，据估计，目前农村人均每日产生垃圾约0.86公斤，全国农村地区每年生活垃圾排放量近3亿吨（约为城市垃圾排放量的70%—80%，且垃圾排放量正以每年8%—10%的速度增长），人畜等粪便产量约29.6亿吨，农作物秸秆产量7亿吨。农村环境承载压力与垃圾产量同步日增。目前，除少数村庄（主要是一些示范村）采用简易填埋等方法处置垃圾外，大部分农村垃圾没有统一处置，而是随意堆放在田边地头、房前屋后和村庄周围，绝大多数农村企业的工业废弃物都未作有效收集处理，许多村庄露天垃圾堆放点紧邻群众集中居住区，不能及时清运，长年如山，这种情况被被群众谓之为“室内现代化，室外脏乱差，污水靠蒸发，垃圾靠风刮”。由于处置的无序化，农村垃圾犹如毒瘤顽疾，极易造成农村公共卫生安全隐患。

二、农村垃圾规范处理中的困难和问题

农村垃圾规范收集处理困难大，问题多，且不同的地方和村庄有不同的情况。但从大的方面来看，则有以下三个问题比较突出：

缺乏有效的制度保障。目前，我国尚未出台《农村环境卫生管理条例》等专门针对农村垃圾处置的法律规定，在现行相关法律中，对这一问题只是做出了原则性规定，如：《固体废物污染环境防治法第四十九条要求，“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”，这些规定由于缺乏可操作性，往往不能得到较好地贯彻和落实，无法对农村垃圾回收管理给予统一、有效的制度指导和保障。

2、缺乏足够的资金支持。2008年，中央财政首次设立了农村环保专项资金，当年预算5亿元，但是依旧不到同级财政环保投入的1.5%，惠及乡镇仅约700个。农村垃圾的处理需要大量的资金，村集体经济能力有限，自身无法拿出大量的资金来处理村庄内部的垃圾。市县乡等各级政府财政投入更多倾斜于城市和乡镇的基础设施，亦少有余力对农村垃圾处理做大量的资金投入。没有一定数量的专项金参与，农村垃圾无法得到及时有效地处理。

3、缺乏良好的工作机制。由于农村垃圾的收集处理受地域的限制较大，政府环卫综合管理执法机构工作重心又在城镇，而负责属地管理的基层乡镇政府又无强制处理权，往往造成行政管理服务主体缺失。《村民委员会组织法》第八条中指出，村民委员会依照法律规定“引导村民合理利用自然资源，保护和改善环境”，但这一规定在许多地方都没有得到落实，容易形成农村社会事务组织主体缺失。垃圾处理作为一项社会事业，离不开每一位村民的支持、参与和配合，在组织动员不足的情况下，村民对公共事务和公共产品漠然处之，不做积极配合，进一步在社会公共事务中形成参与主体缺失。这三个方面的主体缺失，最终导致再好的工作模式也无法落实到位，不能形成良好的长效工作机制。

三、对农村垃圾治理的想法和建议

农村垃圾治理，看似小事，实则关系重大，不容轻视。要做好这项工作，就要切实树立起科学发展的指导思想，认真遵循统筹城乡发展的思路，结合各个县域、乡镇和村庄不同的实际情况，积极探索，勇于创新，扎实工作，努力从健全工作机制、完善治理模式等方面予以推动。从宏观层面看，首先是要完善法律规章，加强制度保障，真正把农村环境综合整治和垃圾处理纳入正规渠道，建立长效机制，从制度层面解决根本问题。其次是要引进先进技术，推动科学治理，借助相关科研人员的技术攻关，结合农村不同地域的具体情况，将适用的科学技术运用到垃圾处理上，更多地用生态的方式实现垃圾的自净处理，减少治理成本。再次是要组织群众参与，发挥主体作用，在政府的帮扶带动下，通过自治的途径，充分激发村民创造积极性，培育农村垃圾治理的参与主体。最后是要强化行政主导，加强服务管理，农村垃圾治理是政府提供公共服务的一个方面，各级政府有责任和义务履行好管理、服务的职责，将农村垃圾处理系统的建设纳入规划之中，予以适当的财政倾斜和政策倾斜，在加大资金投入的同时，引导和鼓励各类社会资金、相关企业参与农村垃圾处理设施的建设和运营，逐步推动和实现农村垃圾处理投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的良好治理机制。

在具体操作层面上，目前农村垃圾治理的主要组织者和推动力量在县级政府。各地近年来的一些做法和经验，建议从以下五个方面予以加强：

一是提高认识，深刻认识农村垃圾问题的危害性并给予高度重视，要把农村垃圾治理放在新农村建设的整体工作中去通盘考虑和规划，在推进新农村建设的工程中消化农村垃圾问题；

二是加大投入，进一步完善农村居民居住场所的公共设施，加大农村垃圾收集、分拣、清运的设施投入力度，以分乡镇、分村庄或集中成立农村垃圾处理基金为平台，逐步畅通多元化的投资渠道，加强资金保障；三是形成机制，成立和完善农村垃圾治理的监管理队伍和农村环境卫生保洁队伍，明确治理目标，划分保洁区域，落实责任到人，切实形成事有人管、管事有人、事事衔接、人人有责的良好工作机制；四是做好动员，采取多种形式，广泛宣传，做好农村健康宣传教育工作，利用多种渠道，把广大农村居民动员起来，引导和管理他们积极参与到农村垃圾治理工作中，并在其中发挥主体作用，逐步形成良好的卫生、生活习惯；五是加强检查，在制定好治理措施的同时，政府和主管部门要强化监督检查，严格奖惩考核，以明确的工作导向，确保治理措施落实，推动农村垃圾治理问题早日得到有效解决。