马龙县农村土地承包经营权流转工作的初探

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[摘 要] 通过对马龙县8个乡镇的农村土地承包经营权流转情况调查，提出促进马龙县农村土地有序流转、发展适度规模经营的对策和建议。

[关键词] 土地流转；基本情况；做法；存在问题；对策；建议

一、农村土地流转基本情况

据对全县5镇3乡调查统计，全县共有耕地43.06万亩、林地128.68万亩、园地5.16万亩、牧草地2.39万亩、水域1.73万亩、“四荒”出让地16.01万亩，农地流转面积为135497.6亩。其流转分类情况如下：

1.按乡镇面积分

马鸣乡10070亩，占7.43%；旧县镇17800亩，占13.14%；马过河镇45179.5亩，占33.34%；王家庄镇22840亩、占16.86%；通泉镇7733.7亩，占5.71%；月望16849亩，占12.43%；纳章镇9329.4亩，占6.89%；大庄乡5696亩，占4.2%。

2.按土地权属分

原经营权属集体110761.5亩，占81.74%；原经营权属农户24736.1亩，占18.26%。

3.按土地类型分

耕地16169.4亩，占11.93%；牧草地15570亩，占11.49%；林地69970.5亩，占51.64%；园地3411亩，占2.52%；四荒地22577.7亩，占16.66%；水域7799亩，占5.76%。

4.按土地流向分

流向农户81995.9亩，占60.51%；流向专业大户25687亩，占18.96%；流向科技人员2580亩，占1.9%；流向工商业主2000亩，占1.48%；流向龙头企业23234.7亩，占17.15%。

5.按流转形式分

转包21375.7亩，占15.78%；互换5343亩，占3.94%；代耕4343亩，占3.21%；转让19319.3亩，占14.26%；租赁43307.7亩，占31.96%；拍卖10542.7亩，占7.78%，股份合作31266亩，占23.07%。

6.按流转用途分

种植粮经作物15387.4亩，占11.36%；种植林果96522.5亩，占71.24%；畜禽养殖8010亩，占5.91%；水产养殖8012亩，占5.91%；农产品加工1757.7亩，占1.3%；休闲观光5808亩，占4.29%。

7.按流转期限分

1～10年的15895.9亩，占11.73%；11～30年的18898.2亩，占13.95%；31～50年的65046.5亩，占48.01%；50年以上的35657亩，占26.32%。流转时间最短的1年，最长的100年。

8.按补偿情况分

（单位元／亩）：耕地转包费30～300元，租赁费10～400元；林地转包费40～60元，租赁费10～20元；园地转包费10～400元，租赁费10～50元；牧草地租赁费0.80～10元；水域转包费5～20元，租赁费1.5～200元；“四荒”出让地转包费5～300元，租赁费10～300元。地区补偿差异较大。

9.按管理情况分

口头合同14512.4亩，占10.71%；书面协议120985.2亩，占89.29%。经各级组织发包121964.6亩，占90.01%；经产业协会发包467亩，占0.34%；农户私自发包13066 亩，占9.64%。

二、土地承包经营权流转的基本做法

1.扶持龙头企业，拉动土地流转

按照“扶持农业产业化就是扶持农业，扶持农业龙头企业就是扶持农民”的要求，实行政府补助、税收减免、土地出让等系列优惠政策，扶持农业龙头企业做大做强，拉动土地规模流转。据初步调查统计，全县共扶持了农业龙头企业13家，其中：有市级农业龙头企业5家、县级农业龙头企业8家。通过扶持农业龙头企业，引进了曲靖博浩生物科技有限公司、云南绿大地生物科技股份有限公司等省级龙头企业先后进驻马龙，带动了种养大户的发展，全县共发展黑山羊养殖大户382户、肉牛养殖大户36户、深沟鸡养殖大户235户、蛋鸡养殖大户9户、肉鸡养殖大户21户、食用菌种植大户31户。

2.培育特色产业，带动土地流转

围绕农业产业化进程的推进，县委、政府制订了特色产业发展扶持政策，着力抓好以食用菌、万寿菊、黑山羊、优质马铃薯、蔬菜、核桃为主的六大特色产业，带动土地规模流转。全县共建成食用菌园区1个、示范基地1个、种植基地1个，实现产值2123.3万元。建立了以月望、通泉、王家庄等为主的万寿菊种植基地，种植面积13600亩，总产量22000t，产值1320万元；建成黑山羊养殖小区12个、繁育基地3个，实现年末存栏180118只、肉羊出栏100121只、产值2325万元。建成以月望、王家庄、旧县、纳章等为主的脱毒马铃薯基地6万亩。建成以纳章、通泉、旧县等为主的商品蔬菜基地2万亩。建成核桃种植样板18块，其中万亩连片样板2块、1000亩以上连片样板8块，种植核桃105834亩。

3.兴建生产基地，推动土地流转

为实现农业产业区域化、集约化经营目标，坚持走“公司+基地+农户”路子，大力兴建农业生产基地，推动土地规模化流转。目前，全县建成了优质啤酒大麦基地7万亩，优质稻基地5万亩，专用型饲料玉米基地5万亩，脱毒马铃薯基地6万亩，商品蔬菜基地2万亩，还有万寿菊种植基地、人工食用菌种植基等，农业区域化布局更加趋于合理。

4.发展劳务经济，牵动土地流转

针对农村富余劳动力转移的需求，加强对农村富余劳动力转移的组织力度，采取积极措施，大力发展劳务经济，牵动土地流转，拓宽农民增收渠道。一是注重了解外地市场对劳动力的需求，通过相关的劳务市场，组织务工人员外出。二是积极实施“阳光工程”，对青壮年农村劳动力开展就业技能培训，增强就业能力。三是积极鼓励、支持农村个体和民营经济发展。全县在外务工人员达18600人，占全社会劳动者人数的15.76%，全年实现农村劳动力转移就业总收入1.03亿元，完成农民人均工资性收入460元。

5.打造新村品牌，引动土地流转

多年以来，结合“三村四化”新农村建设和“866工程”的实施，按照“合理布点、科学规划”的思路，整合有效资金，对新农村建设示范村的水电路等村政基础设施、自然村落整治改造与农业产业化规模经营相结合，引动土地规模流转。并涌现出了一些典型示范村社。如：纳章镇竹园村委会在新农村建设中，村党总支一班人因地制宜，确立了全村土地流转“聚零为整、整村流转”的基本原则和“三区三流转”（三区：产业发展区、新村建设区、公共设施区。三流转：农户承包耕地分等级互换流转、建设用地与复耕地置换流转、荒山荒地公开平等有序流转）的工作思路，对六谷村民小组627亩耕地进行全部互换流转，实现了1户1片。鼓励群众承包荒山1800余亩，在全村掀起了开发荒山荒地种植经济林的热潮。纳章镇竹园村委会实行土地“聚零为整、整村流转”的做法，从根本上盘活了“沉睡”多年的土地资源，破解了土地适度规模经营难、新村建设用地难、荒山荒地利用难的困局，开辟了落后山区农村经济社会快速和谐发展的新路子。

三、马龙县农地流转的主要特点

1.流转形式多样化

1984年后，我县的土地流转在民间悄然自发兴起，其主要形式有代耕、转包、互换。90年代中期后，出现了租赁、转让等形式。近年来，随着国家土地政策的出台，各级政府从政策上进行积极引导，全县土地流转呈现出代耕、转包、互换、租赁、转让、拍买、股份合作等多种形式并存的状况。在几种流转形式中，代耕、互换较为普遍，流转面积9686.2亩，占7.12 %，这两种形式主要存在于本村组农户之间承包耕地的无偿流转。其次是转包、转让和租赁，流转面积84002.7亩，占62%，这三种形式流转面积较大，属于我县农地有偿流转的主要形式，且是目前流转双方均能接受、并能较好地保护农民利益，实现农业增效、农民增收的最好形式。第三是拍卖、股份合作，流转面积41808.3亩，占30.86%，这两种形式的流转地类主要是“四荒”出让地、林地，其中股份合作尚属探索阶段。

2.流转对象多元化

随着80年代末期“农转非”户口的逐步迁出和90年代以来外出打工人员的逐渐增加，农地在部分农户之间自发流转。近几年来，围绕农业产业结构调整和发展效益农业，马龙县委、政府出台了系列惠农政策，农地流转已从初始时农户间的自发流转逐步扩展到农户与专业大户、农户与城镇业主、农户与科技人员、农户与龙头企业之间的流转。流转对象不仅有本地业主，也有外来业主。据不完全统计，全县农地流转向企业23234.7亩，占17.15%；流向专业大户25687亩，占18.96%。

3.流转地类扩大化

上世纪80年中后期，全县农地流转主要局限在耕地上。1990年，农地流转园地1851亩、牧草地330亩、水域1600亩，园地、牧草地、水域流转面积较小，尚无林地、“四荒”出让地流转。至90年代中后期，随着“四荒”地出让的开展，农地流转地类逐步扩大。近年来，随着农村改革步伐的加快，特别是实行“林权”制度改革后，农地流转已向园地、水域林地、“四荒”出让地等全方位拓展。全县林地流转69970.5亩，占51.64%；四荒地流转22577.7亩，占16.66%。

4.流转进程加速化

全县的农村土地流转起步始于上世纪80年代中后期，由于农民人均耕地较为平均，土地流转速度缓慢。进入本世纪后，根据马龙县情，全面实施“六大”战略，加快“三化”进程，全县土地供求矛盾日趋突出，并产生了部分失地农民，加之政府引导，中介组织牵线，土地流转速度明显加快。据不完全统计，1990年全县农地流转面积11110亩；2000年全县农地流转面积46486亩，比1990年增35376亩，年平均增长31.84%；2008年全县农地流转面积135497.6亩，比2000年增89011.6亩，年平均增长23.94%。

5.流转面积规模化

近几年来，随着国家加大对农业的投入，县委、政府对农业产业化、规模化经营的扶持力度加大，县内外不少种植、养殖能手和企业主积极投身到农村经济建设大潮中，对农业产业进行综合开发，促进了农地大规模成片流转，出现了大量上百亩、上千亩的大宗土地流转，在一些乡镇形成了专业化、规模化的农业园和生产基地。

6.经营产业丰富化

二轮土地承包之前，农地流转经营项目主要以种植粮食、烤烟作物为主。随着计划经济的打破，社会主义市场经济的建立，部分农村能人、能工巧匠“洗脚上田”从事二、三产业，刺激了农业生产的发展，部分打工族带技术、带资金回乡开发农村资源，带动了农业产业的发展。同时，加大招商引资力度，大力改善农业基础设施，着力扶持龙头企业，全力建设农业生产基地，积极发展规模特色产业，改善了农业产业单一的状况。目前，农地流转后经营的农业产业项目有粮食、烤烟、药材、蔬菜、食用菌、万寿菊、花卉苗木、水果树木等粮经作物及水产养殖、畜禽养殖、农产品加工、休闲观光农业等。

四、全县农地流转存在的主要问题

1.机构机制不健全

《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农业主管部门，但县乡村均未建立农地流转领导机构、工作机构和服务机构，也没有制订出台农地流转的指导性文件、工作职责和制度体系。

2.程序运作不规范

具体的表现在发下几个方面：一是流转主体不合规。大多农地流转没有承包方的书面委托，而是以村组为单位造册登记，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托。二是耕地、园地流转多数无书面合同。从调查统计看，全县有流转耕地、园地19580.4亩，口头协议的达14512.4亩，占74.12%。三是存在私自流转行为。从调查情况看，有9.64%的农户属私自流转。四是书面合同不规范。在林地、牧草地、“四荒”出让地、水域等土地流转中，虽经乡镇、村组集体统一组织发包签订的土地流转合同，但存在要素不完整、内容不合理、责权利不明确的情况。五是文书档案不完善。全县尚未建立土地流转存档备案制度，村组也都没有存档备案，因而多数基层组织领导和农经部门对土地流转底子不清、情况不明。

3.流转意识不强烈

土地是农民赖以生存的最基本的生产资料。近年来，因征用土地频繁，大多农民盯牢征地补偿款，加之农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。有的农户认为土地流转就是对承包地的重新调整，担心土地流转后，失去承包权。部分农民小农经济思想意识严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲戚耕种比较放心。从农地流转原经营权属农户的只占18.26%。

4.土地价格不合理（单位：元/亩）

有的基层干部没有用发展的眼光看待土地流转，轻率的低价出租土地，特别是大宗土地，出租费用低廉、出租周期太长，土地不能升值，集体没有收益，群众没有实惠。有的合同签订由企业主按有利于自己的条款设计的合同，给当地干部群众造成了不必要的损失和麻烦，群众意见较大。从调查数据反映，在同类土地中，不同地方，甚至是相同地方，其地价差异也很大，存在着不合理性。如牧草地，在同一地方，最低出租价0.80元，最高10元；耕地最低出租费10元，最高400元；林地最低出租费10元，最高20元；园地最低出租费10元，最高50元。同时，在流转期限上，50年以上的占26.32%，且有的长达100年之久，也存在着不合理性。

五、农村土地流转的对策和建议

1.加强领导，健全机构

（1）建立领导机构。县委、政府要建立全县土地流转领导小组和办公室，各乡镇、村民委员会也要建立土地流转领导小组和办公室。

（2）建立工作机构。依托县农业局经管站，建立全县土地流转服务中心。各乡镇要依托农村经济管理站，建立乡镇土地流转服务中心。各村民委员会要建立土地流转服务站；各村民小组要设立土地流转服务信息联络员。

（3）建立服务机构。依托县农办、县农业局、县国土资源管理局、县林业局、县水务局、县畜牧局、县司法局、县局等部门，建立土地流转中介机构、评估机构、矛盾调处机构和考核评价机构。各乡镇、村民委员会也要建立相关机构。

2.坚持原则，稳制活田

（1）坚持稳制、分权、放活原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地所有制关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。

（2）坚持依法、自愿、有偿原则。推进农村土地流转和发展规模经营，要按照法律法规进行，严格保护耕地和基本农田，不得改变土地的农业用途；要充分尊重农民的意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地；要坚持等价有偿流转，确保农民和业主双方的利益和生产活动的稳定。

（3）坚持集中、规模、增效原则。农村土地流转和产业发展要立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进粮食增产、农业增效和农民增收。

（4）坚持管理、规范、有序原则。在推进农村土地流转和发展规模经营过程中，要加强管理和指导，建立健全土地流转的各项制度，规范土地流转合同的登记管理，及时调解土地流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。

3.完善制度，明确职责

（1）制订管理办法。县委、政府要制订出台马龙县农村土地流转管理办法和农村土地流转管理办法实施细则，作为指导农村土地流转的政策性文件。各乡镇、村民委员会要制订农村土地流转实施方案，做到在实际操作中有法可依，有章可循。

（2）完善工作制度。县土地流转服务中心要及时发现和研究新情况、解决新问题，根据土地流转的有关办法、制度、规程等制订出土地流转管理办法相配套的经常性工作制度。各乡镇、各村民委员会也要建立和完善土地流转管理制度。

（3）明确工作职能。县农村土地流转工作领导小组办公室要建立和完善全县各乡镇、村民委员土地流转服务中心和土地流转服务站。相关部门、人员积极做好各项工作，制订农村土地流转规划和实施管理办法，做好土地流转政策宣传、供求登记、信息、项目推介、中介协调、合同签证、追踪服务等工作。各相关部门要积极配合，切实做好中介服务、评估服务、矛盾纠纷调处及土地流转考核评价等工作。

4.加大投入，强化扶持

（1）财政扶持。要加大财政支持力度，在每年的财政预算中安排一定额度的土地流转和规模经营专项扶持资金，用于鼓励培育规模经营主体。

（2）信贷支持。金融部门要加强对规模经营的支持和服务，帮助解决规模经营的信贷资金需要。

（3）税收优惠。要制订企业在农业产业化经营方面税收上地方留成部分给予先征后返的优惠政策。

5.广泛宣传，典型示范

（1）强化宣传。要充分发挥新闻媒体的作用，加强对农村土地经营权流转的重要性、必要性的宣传，使基层干部群众认识到土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产。要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。

（2）典型引路。通过典型引路，现场观摩等措施，大力宣传土地流转的好做法和成功经验。通过剖析典型、对比算账、现身说法等，鼓励引导有条件的村民委员会和村民小组积极推行土地流转。同时，要对典型进行全方位的完善规范，将其打造成土地流转的示范村、现代农业的样板村、新农村建设的典型村。

参考文献

[1] 杨金凤.土地承包经营权流转浅析.云南农业.2011.08

[2] 沐鸿斌.马龙县农村土地经营权流转调研情况