社会养老保障的困境及出路
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【摘要】欧洲政府债务比重长期偏高的国家表现出高社会保障和福利支出比重、高社会养老保障支出比重、高公共养老金替代率和再分配功能偏低的“三高一低”特征,这在很大程度上源于社会养老保障及其改革的刚性。有鉴于此,中国应该从长经济周期的视角来协调保障与经济发展的关系,构建养老金制度关键参数的弹性调整机制。
【关键词】欧洲债务危机 社会养老保障 养老金制度 老龄化
2007年,美国爆发次贷危机,催生了全球金融危机,期间一些欧洲国家的政府债务问题浮出水面,如冰岛等。2009年,希腊政府被爆出隐瞒了大量财政赤字,其实际财政赤字占GDP比重达到12.7%,远超早前宣布的3.4%,希腊债务问题遂成为全球经济的焦点。2009年12月,全球三大评级公司标准普尔、穆迪和惠誉先后下调希腊债务评级,标准普尔甚至将其下调为垃圾级债券,希腊债务危机爆发。
自希腊之后,多个欧洲大国,如意大利、西班牙、葡萄牙的债务信用评级也被调低,欧洲国家的债务问题引起前所未有的关注,引起全球金融市场的恐慌,也导致全球经济陷入二次探底的危险。
欧洲债务危机国家社会养老保障特征和困境
从来源上讲,欧洲债务危机主要是政府财政赤字不断扩大,并逐年积累,迫使政府不断靠借债度日而出现的结果。
社会保障支出水平较高。大量社会财富和政府财政被用于支付各种社会保障和福利项目。从社会福利传统来看,北欧福利国家属于典型的高福利国家,这些国家的社会支出在理论上也应该较多,或者至少不低于其他欧洲国家。
但令人吃惊的是,从1995年以来社会支出占GDP比重的情况来看,北欧福利国家社会支出占GDP的比重并不高,反而是那些政府债务水平长期偏高国家的比重非常之高,如希腊、意大利、葡萄牙、西班牙和法国等社会支出占GDP的比重普遍接近或者超过30%,而北欧国家,如丹麦、挪威和瑞典则普遍低于30%。①
单一的退休金支柱导致财政支出中公共养老金占比过高。政府债务危机国家仍然以单一的现收现付制退休金制度为主,从退休金来源结构看,债务水平长期较高的国家往往只有一个退休金来源,即公共退休金支柱,而其他国家要么是两个支柱,要么是三个支柱(公共退休金支柱和强制性或者自愿性的个人养老金支柱)。②由于缺乏多元的退休金体系,要保证养老金待遇,就只能选择较高的公共养老金替代率,这使得国家必须提供更多的公共养老金财政,从而致使政府财政支出中用于退休金的部分比重偏高。
公共养老金再分配功能偏弱。那些债务比重长期偏高的几个国家公共养老金低收入者和高收入者的养老金替代率大致相当,使得高收入者退休后拿到的退休金仍然高于低收入者,这增加了贫富悬殊,增强了养老金待遇的不公平性。
社会养老保障的刚性与社会养老保障的困境
所谓社会养老保障刚性是指社会保障项目及其支出水平在经济增长期间快速扩张,但在经济停滞甚至衰退期间,却不会随经济收缩而收缩,明显表现出只增长而难以收缩的刚性特征。
政治制度构架、快速的人口老龄化、养老金制度设计,以及社会养老保障与劳动力市场僵化、经济增长放缓之间的互动是债务比重长期偏高的欧洲国家社会养老保障制度带有明显刚性的主要原因。
民主政治中社会养老保障改革往往成为高压线。出于政治考虑,西方国家中央政府往往不愿意触及到社会养老保障这条政治高压线,不愿也不敢提出彻底的社会养老保障改革方案,通常仅提出一些治标不治本的改革措施。而且,即便政府提出了比较彻底的养老金改革方案,国会也不一定会通过这些改革方案,因为国会议员是各个选区的选民选举而来,他们代表着选区选民的切身利益,很多时候也会屈从于民众的改革态度,选择反对政府的改革议案。
老龄化不断加深,社会养老需求高居不下。社会养老保障是政府与民众就其社会养老等方面基本权利和责任而达成的社会契约,是政府作出的庄严承诺,从政党选举、信守承诺和社会稳定的角度,政府必须为社会养老保障提供必要和充足的财政资金保证。
而且,人口老龄化也增强了退休者和临近退休劳动者的政治博弈力量,从而构成了养老金待遇水平下降的巨大阻碍力量。退休者和即将退休的劳动者更加反对降低养老金待遇的政策,因为这些措施直接降低了他们的老年收入和福利。
养老金制度设计本身的刚性。不同的养老金制度设计具有不同的弹性特征,单一的现收现付制养老金制度刚性较强,而现收现付和基金积累制的混合养老金制度弹性较强。现收现付制模式的优势在于它可以迅速建立起全额的养老金领取权,并使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响,比较适合在人口结构相对稳定,经济增长相对匀速的情况下运行。因而,一旦人口年龄结构老化或经济增长放缓,现收现付制模式自身往往难以有效解决其养老金的财政失衡问题,即现收现付制养老金制度本身的弹性相对较弱。
而现收现付制和基金积累制的混合养老金模式受赡养率变化的影响较小,且可以灵活使用公共养老金和个人账户积累的组合结构,拥有更多的财力来支付退休者的养老金,因而,基金积累制养老金模式具有更高的制度弹性。
社会养老保障刚性与劳动力市场僵化、经济增长放缓互为因果。高保障、高福利与经济增长缓慢互为因果,互相促动,进而导致部分欧洲国家陷入社会养老保障财政危机的陷阱。
高保障、高福利社会中,政府财政资源和经济社会资源被大量用于非生产性的养老保障和福利支出,导致经济增长所需的物质资源更为稀缺,也导致劳动力市场僵化。而劳动力市场僵化又极大提高了劳动力成本,削弱了该国的国际竞争力,进而导致经济增长缓慢。反过来,缓慢的经济增长制约了政府税收和劳动者收入的增长速度,进而导致社会养老保障的财政更加困难。
汲取欧洲债务危机国家的经验与教训
规模庞大且难以消减的社会养老保障和福利支出不仅是欧洲国家爆发债务危机的根本原因,也是部分欧洲国家政府债务长期偏高的主要原因,而欧洲社会养老金保障支出长期高居不下又源于其社会保障制度的刚性。
令人担忧的是,中国社会养老保障改革已经进入深水区,当前改革往往涉及不同劳动者群体既有利益的分割,存量改革特征愈加明显,改革难度前所未有,如城镇机关事业单位退休人员与企业职工退休金的巨大差异问题一直未能得到有效改善,2009年开始的事业单位退休金制度改革也步履蹒跚。③另外,随着中国人口老龄化程度不断深化,养老金待遇和领取资格条件等改革涉及的退休人员和利益群体越来越多,改革成本和代价将越来越大,社会养老保障改革刚性逐渐增强。
因而,当前我国需要未雨绸缪,建立一个缓解社会养老保障制度改革刚性的养老金制度改革机制。首先,需要从一个更长的经济周期(100年左右)来看待社会保障建设与经济发展之间的协调关系,树立当前社会养老保障建设与改革应该适当滞后于经济发展的理念。
其次,需要调整退休金的支出结构,提高低收入劳动者群体的基础养老金替代率,适当降低中高收入劳动者群体的替代率,进而降低基础退休金的平均替代率,并强化退休金待遇的再分配功能。再次,建立养老金关键参数的弹性调整机制,削弱社会养老保障待遇的刚性。
(作者分别为贵州财经大学学报编辑部副编审,贵州财经大学工商管理学院教授;本文系国家社会科学基金资助项目“沿海发达地区新生代农民工城市融入研究”,浙江省哲学社会科学规划重点课题“城市化进程中的浙江农民工身份转换与社会政策创新研究”,项目编号分别为11BRK010,11YD11Z)
注释
①[英]尼古拉斯·巴尔:《福利国家经济学》,郑秉文、穆怀中等译,北京:中国劳动社会保障出版社,2003年,第75~76页。
②张芙蓉,许存兴:“我国养老保险隐性债务形成原因及对策研究”,《贵州财经学院学报》,2007年第1期,第107~109页。
③张士斌、王桥:“中日社会养老保障制度比较”,《现代日本经济》,2010年第4期,第58~64页。