的财政预言
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1994年做出的一项主要变革是以提高收入流动性以及改善国家―省级财政关系为重点。
在过去20年间，中国对财政系统进行了重大的改革。1994年做出的一项主要变革是以提高收入流动性以及改善国家―省级财政关系为重点。以增值税为主体的新税制为收入占GDP比重的大幅提高奠定了基础。改革还为政府间财政关系体系带来了重大变化。
分税制的变革提高了中央政府的收入，政府可借此加大对于地方政府的财政分配并可更大程度地借助以规则为基础的财政框架进行分配，这有助于解决财政不均衡问题。这些改革措施使得公共财政处于稳定状态、将中国政府开支提高到其他类似经济体的水平并为增加社会、环境支出打下基础。
主要财政挑战
现在，主要挑战之一是进一步强化中国财政体系，改善财政的可持续性并使财政系统与不断变化的政府职能统一发展，从而对未来20年经济、环境和社会议程形成支持。比如，在经济领域，改善财政体系的效率和独立性将意味着一些准财政职能需逐渐纳入财政体系。此外，由于国有企业面临着严格的资源限制以及更高的信贷评估标准，他们的重组、关闭、所有制变化或许需要预算支持。为了抵御国内外的经济动荡，良好的财政体系同样至关重要。中国政府在2009年和2010年推出的财政刺激方案就是一例，它可表明在经济发展中，足够的财政空间能发挥怎样的功效。最后，近年来社会、环境服务占公共支出份额呈上升趋势，但鉴于未来20年的发展议程，公共支出将进一步增长。
同时，对中国而言，维护财政稳定以防止未来宏观经济震荡也具有重要意义。当中国公共支出占GDP比重处于较高水平时，额外预算资源（用于解决社会、环境需要）的需求将上升，而且结构性预算赤字的出现可能会缩小现有的财政空间并为未来的财政稳定形成风险。中国面临的挑战是，控制政府支出占GDP比重并同时根据战略重点的发展调整财政支出的结构。财政纪律及预算程序必不可少，以保证政府按照战略优先性进行资源的再分配。为实现这些目标，中国如何调整分权的财政体系和公共财政管理体制将变得至关重要。
就政府支出而言，中国是世界上分权程度最高的国家之一，但政府收入高度集中。次国家政府占总预算支出的比例约为80%，并承担着提供重要公共服务的责任，包括基础卫生和教育、养老、失业保险、残疾人保障、住房、基础设施维护及最低收入保障。但当地政府的收入（通过税收分享机制及政府间财政转移支付制度获得）与自身支出责任不匹配。平均来说，来自中央的转移支付占地方政府支出的40%－50%。再者，省级政府可自行决定向次省级政府分配资金。对于那些管理能力较弱的地方政府来说，现有资金资源与提供公共服务的责任间的不平衡性最为明显。
在多数世界大国中，政府间财政转移支付是普遍存在的。省级政府拥有的自由裁量权以及最低级地方政府承担的财政压力是中国的不寻常之处。为了促进快速增长并为“大项目收集资源”，次国家级政府通过创新渠道在当地筹集资源。各类收费、土地使用权出售以及房地产交易税费为次国家级政府带来了巨额收入。以扭曲动机从事土地开发会导致腐败、强制性土地收购、土地使用效率低下及政府权力滥用等现象的出现。由于地方政府被禁止从银行直接借款，因此他们建立了特殊目的融资平台，以便为基础设施建设以及城市建设筹款，而资金来源主要以当地土地出售以及银行贷款（通常以土地作抵押）为主。类似这种行为在金融业造成了系统性风险。
可以说，从上级政府以及通过贷款获得收入在一定程度上促成当地政府的独立性。但从当地筹集收入的做法不仅导致土地、金融市场的混乱，还或许会加剧不平等性。一些贫困县、乡、镇或许不具备从当地获得充足资源的能力，以提供优质服务；一些贫穷家庭入不敷出。
最后，政府财政管理、透明度和责任是关键性问题。综合性预算审计的缺失使得基于行业及项目的重要性评估或调整政府资源整体分配变得困难。政府部门向各省级政府分配专项转拨资金时拥有巨大的自由度。中国透露的预算信息并不多，而且高一级权力机构对于行业内或行业间的发展重点很少进行监管或讨论。再者，至于政府支出是否根据预算计划进行、政府支出及项目能否达到预期值并最终实现理想的结果，相关的信息也寥寥无几。内部审计是以监测不正当行为为重点，而不是项目的发展状况。此外，预算周期与支出周期的不同步性迫使政府部门在预算批准之前就开始执行项目。这看起来似乎是个细小的程序事项，但预算本身对于当地政府及中央部门的现实意义不大。
改革建议
未来20年间，中国的挑战在于以下四种方式对其财政体系进行改革。
一、限制政府支出增长并调整支出结构
政府支出结构需不断调整，以反映出中国不断变化的发展挑战。最值得注意的是，在未来20年内，中国将进一步提高在卫生、社会保障以及环境保护方面的政府支出。支出的增长将对社会安全及基础公共服务的保障、人力资本素质及就业机会的提高具有重要意义。
社会保障、环境保护方面的公共支出占GDP的比重取决于政府当局为当前以及未来五年规划做出的抉择。中国在环境保护方面的支出水平似乎与经济合作与发展组织以及中高收入国家标准为准；鉴于该领域内大量现存以及新生的挑战，中国需在未来20年间进一步提高支出水平。在卫生方面，中国有必要大幅提高公共支出。如果以高收入国家为基准，即公共卫生支出占GDP的比重在4%（瑞士）－8%（冰岛）之间，中国当前的比例约为2.5%。
对中国而言，如果以这些及其他国际标准为参考，那么教育支出占GDP的比例需提高1－1.5个百分点；医疗卫生需提高2－3个百分点；养老金需提高3－4个百分点。总共约7－8个百分点的增长是合理的预估值；到2030年，这可使中国的公共支出达到高收入国家中低端国家的水平。一部分增长可通过改善当前支出项目的效率来实现，其余部分可通过投资预算（如基础设施建设）的再分配实现。
对中国而言，既对政府支出结构做出如此之大的调整，同时又控制支出占GDP的比重将是一大挑战。中国总的政府预算以及预算外支出占GDP的比重与其他一些中高收入国家的水平基本一致。进一步提高这一比重是不妥当的做法。从长期角度来看，为防止财政不可持续状况的出现，涉及或有负债和压力测试的债务及财政持续性分析应当成为批准年度预算的条件。
二、改善收入流动性的效率
得益于1994年的财政改革以及随后的改善举措，中国成功地提高了收入流动性。但就增强税制结构效率而言，中国仍有巨大的发展空间。
第一，对能源（碳）、水资源、自然资源以及污染提高税收或价格的做法将有助于资源保护也可改善环保效果并创收；第二，提高国有企业分红水平（通过国有资产经营公司这样的中介机构），这将增强国有企业投资规划效率并创造巨大的预算资源；第三，个人所得税可潜在地促进额外收入的流动性。中国的个人所得税收人占GDP的比例仅为1%，而高收入国家的平均水平为5.85%。第四，提高车辆、停车税费（短期选择）及拥堵费（长期选择），这会使得城市生活更加高效、宜居并改善环境质量。第五，地产税将提高土地的使用效率，同时限制城市扩张并降低当地政府对于通过土地征购筹资的依赖性。第六，政府可通过拍卖公共资源（如带宽使用权、公共设施的特许经营权和自然资源的开采权）的途径获得重要的经济租金。这种做法不仅能提高政府收入，还能防止政治强势利益集团免费获取。
三、确保资源可用性与各级政府部门的支出责任相匹配
地方政府承担着中央政府80%的支出责任，但只通过中央转移支付的方式获得略高于40%的税收收入。1994年的财税改革后，税收集中于中央，这加强了中央政府向较贫困省份进行再分配的能力。然而最严重的资源不平衡存在于次省级政府；原因在于1994年实施的分税制并未涵盖次省级政府，而且次省级政府需承担50%以上的公共支出。面向次省级政府的转移支付主要由省政府做出决定并可通过协商做出决定，这导致次省级政府间出现巨大财力差异。
解决省级层面不平等的一个方式是，针对省政府向镇、市进行的资源转移建立相关管理规则。在其他国家甚至是单一制国家，提高当地政府的自治程度及能力是普遍趋势。但在中国，这一做法需与现在正进行的次国家级政府改革相关的讨论（涉及数量、结构以及级别）想协调。
此外，如果次国家级政府有选择性地将某些支出责任或筹资责任转嫁给更高级别政府，这中做法也是适当的。这类改革范围主要涉及（但不限于）卫生和社保支出。最终，无论采取何种解决方案，明确次国家级政府的职能和责任是必要的。
扩大筹集收入的范围能够强化次国家政府的财政自治权。鉴于各县、乡镇和存的发展程度存在很大差距，税收安排中需保持一定的灵活性。中国可考虑将一些新的收入来源赋予给相对发达的城市，如房地产税或针对农业用地（用于城市发展）征收的资本利得税，以此取代当地政府通过土地征购创收的方式。这可为中央政府释放财政资源空间，以用于对贫困地区的转移支付。如果地方公共服务在很大程度上是以当地税收支付，那么公众很可能会要求官员对此承担更多责任。
中央政府可允许地方政府审慎地扩大预算内借款，这可作为加强地方政府财政自治权的补充措施。地方政府以往通过建立城市开发投资公司和其他特殊目的机构（以抵押土地的方式进行借款）规避相关借款规定。根据国家审计署数据，2010年全国地方政府债务占GDP的比重高达26%。这类间接借款在基础设施融资中发挥了重大作用，并因此对工业化和城市化的快速发展形成了支持。然而透明度和监管的缺失给财政可持续性造成了潜在的风险。准财政融资方式还使得公共收支的真实规模和结构变得模糊不清。中国政府最近批准一些选定的地方政府自行发行债券（财政部提供担保）。从试点省市中获得经验后，这一行为可推广到其他省份。地方政府应可获准基于自身信誉从国内资本市场借债，但借款行为需纳入谨慎的法规和制度框架内。
四、改善政府财政管理
中国可采用的旨在改善公共财政效率和效力的公共财政管理改革措施不在少数。以下我们仅介绍九种可能的措施。
第一、将所有预算外收入和开支纳入预算并做出全面预算；
第二、完成当前正在进行的政府从五级到三级的预算改革，但这需与次国家的政府的结构改革相协调；
第三、规范预算程序，使预算和开支周期同步。在财政年度开始前两个月完成预算或者把财政年度开始时间移至4月1日；
第四、启用独立机构对政府项目进行随机的、严格的绩效评估；
第五、强化国库管理、账户管理以及现金管理，以此精简收付制度、建立信用控制程序并防止诈骗和腐败；
第六、监控银行部门、国有企业及当地政府的或有负债状况；定期进行财政可持续性分析，以说明在不同压力形势下或有负债的状况；
第七、各级政府应根据财政部的最新规定将所有公共收支纳入预算；
第八、中央政府应调整对当地政府官员的评估标准。强调重点应从经济增长转变为“和谐社会”的建设；
第九、或许是最重要的一点，各级政府应公布所有的预算收支并使其透明化。
（本文摘自世界银行报告：《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》）
改善财政的可持续性并使财政系统与不断变化的政府职能统一发展，从而对未来20年经济、环境和社会议程形成支持。