政府投资项目实施代建制项目管理模式探析

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摘要：本文首先介绍了代建制管理模式的概念及代建制在我国的发展历程、现状，进而分析了政府投资项目实施代建制管理模式的优势，阐述了代建制管理模式的实施程序及对代建制实施单位的要求,最后提出完善代建制管理模式的相关措施。本文是作者参与代建制实施过程,对代建制管理模式的一点粗浅认识和体会，相信代建制管理模式在政府投资项目建设及体制改革中将发挥更加积极的作用。

关键词：政府投资代建制项目管理

中图分类号：C93文献标识码： A

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展做出了巨大贡献。但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目“超投资、超规模、超标准”的"三超"现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行"代建制"。

一、项目代建制的概念

项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。我们现在所说的代建制则是指项目建设单位通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

二、我国代建制发展历程及状况

长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行"代建制"试点，到2003年底实施了北京回龙观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。

三、代建制的优势分析

试点项目的建设实践说明"代建制"与过去的"自建制"相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。

（1）项目决策更加科学深入实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。（2）项目管理水平和工作效率大幅提高代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。（3）项目控制得到真正落实代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。（4）竞争机制发挥充分作用代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。（5）有利于遏制腐败代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。（6）政府对项目的监管更加规范有力代建制可以增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

四、代建制的一般实施程序

（1）组织实施程序政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（1）招标确定项目前期工作单位，由中标的项目前期工作单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段；（2）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段。当然根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个代建单位进行全过程代建管理。前期工作单位应在工作结束后约定期限内，向建设实施代建单位及使用单位办理工作移交手续。建设实施代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。 （2）资金管理项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划。发展改革(或住建)部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。有关部门依据国家和地方有关规定，对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和监察。（3）奖惩措施在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，发现前期工作单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为，发展改革(或住建)部门可中止有关合同的执行。由此造成的损失由代建单位赔偿,并在一定年限内限制该单位不得参与该地区代建单位的投标。项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如工程决算投资比合同约定投资有节余，代建单位可按合同约定提取一定比例奖励。

五、代建制对代建实施单位的要求

虽然全国统一的、规范的代建制的规定尚未出台，但是其它实行代建制的地区对代建企业（项目管理企业）提出了较高的要求：

（1）北京对代建单位提出了提供履约保函的要求

《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》第十八条规定：“《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。”

（2）上海对工程管理公司提出了资质要求

《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》第十五条规定：“工程管理公司应当具有征地拆迁、招投标、施工监理、造价咨询、发包、工程咨询等资质证书。暂不具备的，经有关部门批准后，可以与有资质证书的相关单位实行合作，并以工程管理公司名义对建设工程项目实施管理。”

（3）重庆对代建机构提出了严格的资质要求

《重庆市政府公益性项目建设管理制暂行办法》第七条规定：“具有下列条件可以向市建设行政部门申请取得机构资质：具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质；具有相应资产；具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理的经验。”

（4）海南对代建单位提出了资质要求和提供履约保函的要求

《海南省人民政府投资项目代建制管理办法》第六条规定：“代建单位应当具备下列条件：具有独立法人资格，并为自负盈亏的经济实体；具有综合甲级工程设计资质，或综合甲级监理资质，或本专业施工总承包一级资质，或综合甲级工程咨询资质；具有与同类工程建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理经验；具有与项目相适应的资金实力。”第九条规定：“代建合同签订后，代建单位应当向项目法人缴纳项目总投资10-30％的履约保证金，或出具同额度的银行履约担保函。”

六、实施代建制工程项目管理行业总体特点

我国代建制工程项目管理作为工程建设领域新开辟的行业，目前处于刚刚起步的阶段，尚未成熟，呈现出以下特点：

（1）国内没有形成统一的行业市场，区域性强

工程项目管理的出现与代建制的推行直接相关，而各地政府推行代建制的理念都不尽相同，代建制的原则、做法、效果之间的差异还是相当大，再加之工程项目管理企业大都与相关政府部门存在裙带关系，自然形成一种地方保护主义。未来一定时间内可能将继续延续这种区域垄断。

（2）行业竞争日趋激烈，存在大量不规范操作

在相关政策的鼓励下，国内不断成立新的项目管理公司，原有的一些咨询公司如设计、造价和监理也在考虑或者已经着手成立项目管理公司。随着代建制的推行和国家项目管理政策的进一步明朗，将会涌现出更多的工程项目管理企业。

各地多样不一的项目管理模式，以及建设领域长期存在的各种不规范操作，使得项目管理市场缺乏应有的规范和透明度，市场环境恶劣。例如，项目管理招投标过程中还存在不少“暗箱操作”的行为，业主和项目管理企业的关系在很多地方仍无法理顺。

（3）工程项目管理企业的来源广泛，优劣势差别较大

现阶段的工程项目管理企业大多来源于设计单位、监理公司、招投标公司和建设单位四种性质的企业，因而，行业的服务水平良莠不齐，各企业的优劣势差别较大。如表一：

表：工程项目管理企业来源及优劣势比较表

原有性质 现阶段性质 优势 劣势

设计单位 项目管理公司 设计力量 招投标、合同管理、现场管理

监理公司 项目管理公司 技术、现场管理 设计、合同管理

招投标公司 项目管理公司 招投标管理 技术、进度控制等

建设单位 项目管理公司 技术、现场管理、融资能力 设计、合同管理、招投标管理

从表中可以看出，国内的工程项目管理公司大多数是半道出家，有些是从设计单位转换而来，对于它来讲设计力量也许比较强，但是作为项目的招投标、合同管理、现场管理方面很薄弱；有些是从监理单位转换而来，对于它来讲施工阶段的项目管理比较强，但是作为项目的设计、招投标、合同管理方面比较薄弱；更有些是从招投标单位转换而来，它的技术方面及进度安排方面比较薄弱，没有一个很完善的体制和班子。

（4）工程项目管理企业尚未形成全过程综合服务能力

从服务内容上来看，通过与国外同类企业在服务内容上比较，我们可以看到国内外企业的差距,国内项目管理企业尚没有完全具备项目全过程管理所需的服务能力，在综合服务能力方面还相对滞后。

七、完善政府投资项目代建制管理模式的方式

（1）理顺政府部门和项目管理公司之间的关系

对于各地兴起的项目代建制，一些咨询机构担心会出现新的垄断和腐败。原因在于，项目管理公司（代建实施单位）可能是相关政府部门的下属单位，由于建设单位和代建单位都具有垄断性，项目管理公司市场化水平低，使得代建管理模式缺乏激励和约束机制。目前我国的代建实施单位部分隶属于政府部门,虽然根据政府体制改革的要求，代建单位正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在,由于代建实施单位与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制发展，对代建单位的长远发展相当不利。其他咨询单位根本无法介入其项目代建市场,这种状况背离了实行代建制的初衷。

（2）完善法律、法规制度的建设

实行代建制目的在于通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。事实上，委托代建项目完成后，建设、使用单位，仍可能要面对工程质量和使用功能缺陷的投诉。建设单位通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移。同时业主也没有赋予代建方真正的权力，代建方由于没有明确代建职责、管理范畴和有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时由于部分建设单位在项目建设过程中对代建方的方案、管理方式指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位,代建单位丧失其对项目建设过程的管理职能,对建设工程项目产生各种不利的影响。在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生，对于代建制度的顺利推行十分不利。为了实现政府投资工程投资、建设、管理、使用分离目标，需要确立代建制度的法律地位，明确代建方职责和的管理范畴。

（3）合理确定代建费管理模式的取费标准

代建制管理方式是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，要求有相应的高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与。但至今代建制管理费无明确的取费标准及取费下限，给推行代建制带来竞争上的无序，更易造成代建实施单位无法吸引高素质技术人才参与。另一方面, 代建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任,代建单位普遍规模偏小,要承担一个上亿、甚至是几十亿元的工程的建设管理任务，工程一旦出现亏损，根本无力承担赔偿责任。

政府投资项目“代建制”的实施，是中国建设工程项目管理史上的一件大事，我国的代建制度尚处于不够成熟的发展初期，为了顺利地推行代建制度，避免实施过程中不必要的反复，代建制度的建立还要从实施背景和法律环境、理论可行性和实施步骤、政府控制手段等方面做更加系统性的研究。

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