公私协力的经济学依据

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基金项目：江苏省教育厅哲学社会科学研究基金资助项目“公私协力中私人主体的行政法研究”（2012SJB820005）；江苏大学高级人才基金资助项目（11JDl85）。

作者简介：邹焕聪（1974- ），男，江西赣县人，江苏大学文法学院讲师，南京大学经济法学博士，中国政法大学博士后研究人员，主要研究方向为行政法学。

摘要：随着私人部门投资经营公共事务现象与日俱增，公、私部门合作完成公共事务的公私协力取得长足发展，公私协力的经济学依据值得探讨。公共物品的分类理念以及公共物品的提供与生产区分理论为公私协力奠定了经济学基石。公共选择理论中的“经济人”假设为公私部门合作提供了前提条件，“政府失败”及其防范理论为公私协力提供了理论依据。委托—机制说明打破政府垄断、实现公私协力的正当性，委托—关系的层次性表明缩短公私协力有关链条的必要性，而其解决机制则进一步为分析公私协力中的道德风险、逆向选择问题提供了理论根据。可以说，公共物品区分理论、公共选择理论以及委托—理论分别为公私协力奠定了深刻的经济学基础。

关键词：公私协力；合作治理；法经济学

中图分类号：F019文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）12-0041-06

改革开放以来，由于受西方公共行政改革以及全球化的影响，作为公共部门与私人部门合作完成公共任务的“公私协力”在我国基础产业和基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通等几乎所有法律法规未明确禁止准入的行业和领域得以广泛而深入的展开。从特许经营到公权力委托、从政府撤资到政府淡出、从型式化公私协力到未型式化公私协力……诸如此类的公私协力形态无不向人们展示出公私协力兼采政府和市场之长的功能优势以及公私合作完成公共事务的大好前景。尽管我国公私协力在实务中得以大力推行，同时也有公共行政改革的理论根据，但是，公私协力的经济学理论依据目前尚无精深的研究，而公私协力的进一步发展有赖于科学系统的经济理论依据和支持。本文试图围绕公私部门为何要进行协力、如何进行合作等一系列本源性问题，从公共物品区分理论、公共选择理论以及委托—理论等不同的理论视角论证了我国公私协力顺利开展的经济学依据。

一、公共物品区分理论为公私协力的

开展提供了关键的经济学理论依据

只有准确了解公共物品的分类及混合公共物品的主要特质，深入把握公共物品生产与提供可以而且应当分开的理念，才能更深入把握为什么传统的公共物品要开放给私人投资、经营，从而实现公、私部门之间的良性合作。

1.公共物品的分类理念为私人部门供给公共物品，实现公、私部门的良性合作打下了观念基础

按照经济学的通说，公共物品，具体包括公共产品和公共服务，就是那些在消费上同时具有非排他性和非竞争性两大特征的产品或服务，比如国防、灯塔是被经常列举的典型公共物品，但经济学这一定义仅限于“纯公共物品”，它与完全由市场决定的“纯私人物品”相对应。对于诸如国防、灯塔等“纯公共物品”来说，它既不易于排他，又具备着竞争性，因此大家公认它既不能由私人来提供，也不应由私人来提供。[1]94从这个角度看，在“纯公共物品”以及“纯私人物品”领域一般而言是无法采行公私协力的，但是在现实生活中，纯公共物品是很少的，大量存在的是介于公共物品与私人物品之间的物品，即准公共物品或混合公共物品。混合公共物品包括俱乐部产品、共同资源两类，他们或者是在消费上具有非竞争性，但是却可以轻易排他的俱乐部产品，如那些可以收费的公路桥、公共游泳池、电影院、图书馆、电力等；或者是在消费上具有竞争性却无法有效排他的共同资源，比如公共渔场、牧场、地下水、地下石油等。这些混合公共产品，一般具有“拥挤”的特点，即当消费者的数量增加到一定值时，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。准公共物品或混合公共物品可以说既非纯公共物品，又非纯私人物品；既具有私人物品的特性，又具有公共物品的特性，它实际上是介于公共物品与私人物品之间的物品。比如教育这种物品，由于它让受教育者增长才干，所以它具有竞争性和排斥性，同时它促使社会生产率提高，所以它又具有非竞争性和非排斥性。

公共物品的分类以及混合公共物品的特质为探讨公共物品的供给方式提供了前提。以萨缪尔森为代表的福利经济学派认为，由于公共物品具有非排他性和非竞争性特征，如果通过市场方式提供公共物品，将无法实现排他或排他的成本很高，并且在规模经济上缺乏效率，因此，由政府提供公共物品比由市场来提供具有更高的效率。20世纪六七十年代以后，福利国家出现危机，一批新自由主义经济学家开始怀疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性，如德姆塞茨、戈尔丁、布鲁贝克尔和科斯等，他们从理论和经验方面论证了公共物品私人提供的可能性。为了避免混合公共物品出现拥挤现象，有时可以通过收费的行为实现供给，并可以通过一些排他性的技术吸引私人投资来解决这类物品的供给问题，如高速公路等。这就为公共部门与私人部门进行合作打开了理论之门，实际上不少公私协力模式如PFI等方式最初就是为了吸引私人投资而不断发展出来的。因此，混合公共物品的公共物品与私人物品的双重性质，决定了它可以采取政府与市场相结合的方式，可以将它开放给私人投资、经营，并实现公私部门之间的良性合作。

2.公共物品的提供与生产区分的理论为私人部门与公共部门进行合作奠定了坚实的经济学基石

值得指出的是，公共部门要提供某种产品或服务也并不一定意味着必须由公共部门来生产该产品或服务。对政府公共服务来说，区分该项服务是由政府提供还是由政府自身生产某项物品是很有必要的。例如对废物回收来说，有些社区是自己生产这项服务，即由公共部门主管购买垃圾车，雇佣工人，安排日程；而在另外一些社区，由政府提供这项服务，它往往雇佣私人企业来做这项工作。又如，路网的建设维护与运输服务的提供、通讯网络的建设与信息服务和互联网通、电力的生产与电网输送，均可将这些物品的生产与提供分开进行。即使是纯粹的公共物品，也存在生产与供给的不同环节，在生产环节实行民营化，按照市场规则办事，有利于提高其效率和节省成本，政府完全可以通过采购的形式获得这些产品，由政府付费，然后提供给社会公众。由于竞争的存在，从而可以减少政府直接生产该类产品的费用，提供效率。[2]108总之，提供一项产品或服务和生产一项产品或服务之间的区别是深刻的，这些分开和竞争为私人资本进入相关领域创造了条件，从而为公私协力的展开提供了前提基础。应该说，公共物品的生产与提供分开理念是整个公私协力、民营化概念的核心，给出了政府所应扮演的角色的前景。如果我们考察诸多公共产品，可以发现政府在本质上说是一个安排者或者提供者，而政府往往不一定是该项公共物品的生产者。

一般而言，对于具有俱乐部产品或私人物品性质的产品或服务，公共部门可以采取减少或不生产的方式，主要通过政府撤资（出售、无偿赠与、清算）和政府淡出（民间补缺、撤出、放松规制）的形式实现。[3]131-138而对于那些由政府安排的物品，公共部门有权在直接生产与间接生产（其实是物品提供）中做出选择——对于俱乐部物品和私人物品中涉及自然垄断和公益性的服务项目，政府可以直接或间接生产；对于纯公共物品和共同资源则可以直接生产。在选择生产与提供之间，首先应该进行官僚成本、交易成本的分析比较。在市场化改革中，在直接生产中，可以采取免费供给、用者付费、内部市场三种方式；在间接生产或物品提供中，则可采取政府间协议、合同外包、特许经营、补助、凭单等。实现合同外包、特许经营等制度安排无疑会吸引市场主体加入到生产者中来，从而形成政府与民间合作的局面，公私协力大有用武之地。

正如经济学理论指出的，单纯依靠市场或政府都无法实现资源的优化配置，而是需要两者有机结合。政府提供公共服务的优势是可以保证服务的充分和公平供给，但劣势是难以实现资源的有效配置；而市场的优势则是可以保证资源配置的效率，劣势是难以保证公共服务的公平和消除外部效应。可以说，公私协力是一种能实现政府和市场功能的混合互补优势和比较优势的制度安排。政府须在不放弃政府制定公共政策的责任、发挥“掌舵”作用的前提下，通过引进市场机制调动社会一切可以利用的资源来提高政府供给公共服务的能力，从而使政府决策和亲自供给公共服务的模式逐步转变为政府决策后由以市场机制为杠杆调动多种组织在竞争中完成公共服务生产的供给模式。[4]24这样，市场进入了公共服务的供给领域，发挥了比较优势，同时政府不一定完全退出公共服务的生产领域，一些纯公共物品的领域仍需公共部门供给，但是具体供给方式发生了改变。总之，在实现社会主义市场经济背景下，公共物品生产与提供是可以而且应当分开的，这种理念恰恰道出了整个公私协力展开的核心和关键所在。

二、公共选择理论为治理“政府失败”、

开展公私协力打下了坚实的经济学基础

公共选择理论是旨在将市场制度中人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即“经济人”模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。它对选民通过政治选票在政治市场上如何运作以及后果、政府的行为特性等政治问题进行经济学研究，及对非市场的集体选择（即政府选择）进行研究。可以说，公共选择理论的具体思想为我们开展公私协力活动提供了理论正当性。

1.公共选择理论中的“经济人”假设为私人部门监督公共部门、进行良性合作提供了前提条件

公共选择理论的基本特点是以“经济人”的假定为理论前提，探讨在政治领域中“经济人”行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。公共选择理论的代表人物之一缪勒（Dennis C·Mueller）说过：“公共选择理论可以定义为非市场决策的研究，或简单地定义为将经济学应用到政治学。……公共选择所使用的是经济学的方法，它的基本假定就是‘经济人’假定，即人是自利的，理性效用最大化者”。[5]1-2基于“经济人”这一假设，政府组织及其官员与一般人同样具有相同的利己动机，是个人效用最大化的追逐者，是理性的“经济人”；而并不像人们以前所说的那样充满公益心。在公共选择理论看来，政治舞台是一个经济学意义上的市场，供方是政府、政治家、官僚和党派，需方是公众、选民和纳税人。他们的活动无论多么复杂和相异，其行为都遵循着一个共同的效用最大准则，即选民总是把选票投给那些能给他们带来最大利益的人；政治家或官员则总是对那些最能满足自己利益的议案报以青睐。既然政府官员与市场上从事经济活动的个人具有相同的经济理性特点，那么他们也就受到大棒与胡萝卜原理的制约，可能会，以损害公共利益为代价谋取个人的利益。

为了最大限度地限制自利和贪欲行为的存在，除了提高政治家和官员的思想道德素质，树立执政为民的信念之外，最为重要的是要通过良好的宪法、规则体系对政治家和官员的行为进行制约，要通过不断地完善法律、法规等正式制度来约束公务员的行为，引导公权力行使者在顾及私利的同时实现公共利益。在民主政治体制下，制约和监督的力量必须来源于普通民众或选民，这也是保证“政治市场”能像经济市场那样合理有效运行的最根本因素。在承认其合理的自利动机的基础上制订施行方案和步骤，以限制“经济人”行为的消极效应，最大限度地利用“经济人”行为的积极效应。既然公共部门与私人主体一样，既不是完美的天使，也不是万恶的魔鬼，这为私人主体监督公共部门、实现公私部门之间的公私合作破除了道德的神话——因为公共部门不是单纯追求公共利益的主体，也是追求自身利益的最大化的“经济人”，那么私人部门完全能与公共部门进行合作、提供公共服务，从而在实现自身利益最大化的同时实现公共利益。

2.公共选择理论有关“政府失败”论为揭示公共部门的不足打下了坚实的理论基础

正如布坎南所说：“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”、“政府的缺陷至少和市场一样严重”[6]56，在这种情形下会出现所谓的“政府失败”。这里“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，国家或政府的活动并不像应该的那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益的代言人，其作用是弥补市场的不足，并使所作决策的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反。[7]316-317因为政府是由人组成，政府的行为规则是由人制定，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有“经济人”的特征。因此没有理由把政府看作是超凡至圣的超级机器，没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映。因此，那种一旦发现市场有缺陷就认为任何国家干预都是合理的观点是片面的。

这种“政府失败”主要表现为：政府政策的低效率、政府机构低效率以及政府的寻租活动。公共选择的“政府失败”说明：一是政府并非解决任何问题的灵丹妙药，政府并不一定从公共利益的概念来考虑问题，因此，政府垄断公共事务不再具有完全的正当性。二是要在政府机构之间引入竞争机制，借鉴私人企业的精神来完成任务；要重构公共部门之间的激励机构，用最小化的成本策略取代最大化本部门预算规模的策略。三是要着力避免“政府失败”、“市场失败”两者之短，关键是要将政府之长与市场之长结合起来，建立公共部门与私人部门之间的合作协力。

3.公共选择理论有关政府失灵的防范主张为公私协力提供了理论依据

公共选择理论家虽然对西方国家现行的政治制度和安排进行了深入批评，但他们并未对追求自我利益的理性个人在实现“公共利益”方面完全丧失信心，并提出了一些防范措施。布坎南为此提出了避免“政府失败”的一项根本措施，即改造现有的民主政体。为此，一方面，要重视宪法、宪法选择和对规则的选择，要对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束，等等；另一方面要用市场力量改善政府的功能和效率，以克服非市场缺陷及“政府失败”。他们认为，以往人们只注重用政府来改善市场的作用，却忽视了相反方法——用市场的力量来改善政府的作用。他们提出了如何用市场力量改善政府功能，提高政府工作效率的具体措施。一是在行政管理体制内部建立竞争机构，可以消除政府低效率。例如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务，使这些机构之间展开竞争并按照招投标的方法选取“报价”最低的机构。二是引进刺激动因。即在政府机构内部建立激励机制，使政府官员树立利润观念，允许政府部门对节省成本的财政剩余拥有自主处置权。三是更多地采用由私营企业承担公费事业的政策，即更多地依赖于市场机制来生产某些公共物品或公共服务。

公共选择理论启示人们，在需要政府提供公共产品及服务的场合，应鼓励和引导其它私人主体进入，并与之竞争和合作，在那些确系不宜由市场主体进入的公共产品供给领域，也应尽可能由多家公共部门提供。而这就为公私协力的发展提供了理论依据。由于公私伙伴关系（或公私协力）强调弹性、创新与企业性，着重在政府部门引进企业精神，并要求其对组织结构及流程进行再造，必然能够推动政府部门简化组织层次，精简组织流程，进而增进政府部门的弹性。同时，公私伙伴关系赋予私营部门参与公共事务的更多机会，引导民间部门、团体或非营利组织共同参与公共物品和服务的提供，这样能够缩小公众需求和政府供给之间的差距。[8]13-14从这种意义上说，公私协力是解决“政府失败”现象的有效路径之一。

三、委托—理论为公私协力的展开

奠定了扎实的经济学理论基石

在新制度经济学视野中，所谓委托—理论是指委托人委托人代其从事某种活动，人的活动将会影响委托人的利益，而且人的活动最后引起的责任（或损失）将由委托人来承担。在这种关系中，如果委托人和人之间的目标函数是一致的，那么就不会有任何问题的存在，但是，实际中委托人和人却有不同的目标和利益。由于人和委托人都是追求自身利益最大化的人，加上信息不对称，以及委托人难以对人的行为进行监督等，所以人和委托人的利益易于发生冲突，两者的关系十分复杂。委托—理论的重要内容之一就是关注如何选择人，确定最优的签订合同形式，找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止问题的出现或者出现问题后最大限度地进行防范。

1.委托理论中的委托—机制为打破政府垄断、实现公私协力奠定了正当性基础

传统的公共事务一般由国家或者政府垄断生产和提供，国家通过建立国有企业甚至直接提供公共产品或者服务，但是，根据委托理论，国家通过委托官员，而上级官员又委托下级官员或委托国企经营者，形成了层次复杂的委托关系。人和委托人的利益往往发生冲突，特别在是信息不完备、不对称以及委托人难以监督人行为的情形下，人损害委托人的利益的情况比比皆是。因此，如何选择一个最优的人，实现双方利益的双赢就成为关键。实际上，委托—理论主张在公共事务领域引入人理念，把公共服务领域推向市场，打破政府垄断，从而为公共事务的市场化改革提供了正当性基础。一方面，由于公民的利益是分散的，很难整合成公众一致的诉求，加上没有利润动机的驱使，因此政府容易对公众利益无动于衷，甚至做出有损公众利益的行为。为了避免此类现象的发生，就必须尽量减少公共部门中的人问题。通常的做法是公共部门通过合作尽可能多地对外签订合同，将原本属于公共部门的转化为私人部门的，以期取得更好的成效。其中原因就在于，市场化的主要内容是明确所有权，实行了市场化的企业的委托人，原则上是作为所有者的股东。股东的目标与委托人的目标存在一致性，为解决委托人层面问题找到一条道路。改革开放以来，政府将诸多公共事务委托给私营部门，与私营部门签订相关契约的形式来实现公共服务的供给。私营部门通过签约外包、特许经营、行政委托等方式进入公共服务市场，取得生产公共物品和服务的资格。政府通过建立服务质量标准、价格控制、标尺参照等措施来规范市场，推动竞争。可以说，委托理论为私人部门进入公共产品的生产提供服务、实行公共事务的公私合作起到了推动作用。

2.委托关系的层次性理论为缩短公私协力的委托—链条提供了理论根据

一般认为，委托—关系存在于任何包含有两个或者两人以上的组织和合作努力之中。只要一个人依赖另外一个人的行动，那么委托—关系便产生了，采取行动的一方为人，受影响的一方为委托人。需要注意的是，在科层组织中，每一位个体（除了最末端的之外）一般既是委托人又是人。[9]243因此，众多的委托关系几乎可以铺就一条漫长的链条——广大公众或选择是最初的委托人，委托政治家进行统治（第一层次的委托—关系）；政治家作为委托人，又委托政府官员进行管理（第二层次的委托—关系）；上级政府官员又作为委托人，再委托给下级政府官员管理（第三层次的委托—关系）；……如此漫长的链条，导致严重的信息不对称、信息费用过高、监督成本过大。在这种公共权力的结构性关系中，当各级人抱有隐瞒信息的动机时，委托人为了解真实信息必将付出高昂的信息费用，而且由于链条过长而无法进行有效的监督。与此相反，在公私协力中，只有两层意义上的委托关系，即公众与政府部门之间，公众是委托人，而政府部门是人；而在公共部门与私人部门之间，政府部门又成为委托人，私人部门成为人。公私合作中这种清晰的委托关系，不仅为解决传统管理模式中的委托—链过长而导致信息不对称畸重、监督成本过高等问题提供了理论基础，而且为解释公共部门与私人部门进行合作正当性提供了理论依据。

3.委托—理论的解决机制为分析公私协力的道德风险、逆向选择问题提供了理论基础

委托理论认为，在委托关系中，面临着隐藏信息的逆向选择和隐藏行动的道德风险两大问题。一是逆向选择问题。它通常是指在信息不对称的状态下，接受合约的一方一般拥有“私人信息”，并且利用另一方信息缺乏的特点而对对方不利，从而使博弈或交易的过程偏离信息缺乏者的愿望，因此它是人在签约之前隐瞒信息的一种机会主义行为。二是道德风险。它通常指交易合同达成后，从事交易的一方在最大限度地增进自身效用时做出不利于另一方的行为。由于信息不对称和不完全的合同使人的道德风险屡见不鲜，损害委托人的利益。为了解决这些难题，委托理论认为一个最优的激励合同发生，即在给定人努力不可测的情况下，至少要满足两个基本条件：参与约束和激励相容约束。换言之，参与约束即指合同必须对人有吸引力，使得人参加合同至少比不参加合同要“有利可图”；激励相容约束即委托人想要得到的结果要符合人的利益，或者说委托人为实现自身效用最大化而要求人的能力程度也要有利于实现人自身的效用最大化。委托理论对问题的解决机制启示人们，要解决或减少公共部门的问题，必须采取以下多种途径，其中对公私协力具有重要价值的方法主要有：一是要缩小政府规模，将一些公共服务合同外包。一般而言，由于产权界定较清晰，作为委托人的产权代表具有较强的利润激励，监督主体到位，加上市场竞争的作用，交易双方的信息较为透明，委托人能更好地实施对人的监督。通过合同外包，公共部门把委托问题转移到私人部门而减轻了自身的委托问题，从为达到公共资源更有效配置的目的。二是建立激励约束机制。在法治建设中，不仅要实现行政主体与行政相对人之间的沟通、交流、合作，尽量减少信息不对称，而且要建立公共部门与私人部门的合作机制。也就是说，不仅私人部门要积极参与到公共部门的公共产品和服务之中，消除委托人的“理性无知”，而且还要建立公、私部门之间的合作制度平台，构建公共部门与私人部门合作的激励约束机制，从而为公私协力的不断开展提供了理论根据。

四、简要结论

公共物品分类理念为实现政府和市场的功能互补优势和比较优势的制度安排——公私协力提供了坚实理论根据，而公共物品的生产与提供区分理论则进一步为公共部门与私人部门进行合作打下了扎实的经济学基础。公共选择理论中的“经济人”假设为公、私部门合作提供了前提条件，“政府失败”及其防范主张则为公私协力的顺利展开提供了理论依据。由于委托—机制说明打破政府垄断、实现公私合作的正当性，委托—关系的层次性表明缩短委托—链条的必要性，而对道德风险、逆向选择问题的解决机制则进一步为分析公私协力有关问题提供了理论指导，因此委托理论应为公私协力的重要理论基础。当然，从严格意义上说，公私协力的经济学理论基础并非局限于上述三种理论，不过，公共物品理论、公共选择理论和委托—理论不失为公私协力实践得以大力推行的重要理论渊源和核心经济理论基础。

参考文献：

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