去碎片化 第1期

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社保不宜急于立法，以免固化目前高度碎片化的社保体制

无庸置疑，近来政府在社会保障筹资责任方面作出了更大的努力，承担了更多的责任。各级财政对城乡社会保障，尤其是农村社会保障的投入增加，城乡居民从中受益。接下来的急务是社保体制去碎片化。

首先，社保局部体制的建设较多，而不同体制的整合较少。目前中国初步建立的社会保障体制，无论是社会养老保险、社会医疗保险，还是其他保险(如果已经建立的话)，都是针对不同社会人群分别建立不同类别的社会保险制度。

目前的社会保障制度将人群分割为城镇职工、城镇居民、农村居民、进城农民工(具体办法尚在讨论中)以及失地农民(部分城市等自行建立)。此外，在城镇职工中，还可细分为政府机关、事业单位和企业职工。而且每一个社会保险类别在实施过程中又按属地原则分割为成千个不同的风险池。这样做的一个直接后果，是产生了一个非常板块化或碎片化的社会保障制度。

当然，对城镇居民、农民和进城农民工来说，他们从原来没有受到社会保障体制的覆盖到有所覆盖，无疑是一个重大进展。但是，另一方面，这种制度分割与建立全国城乡统一的劳动力市场的目标相比，还相距甚远。目前中国碎片化的社会保障制度，对发展全国城乡统一的劳动力市场和改善劳动力的空间流动和社会流动，对提高收入分配的公平性、扩大内需和转变经济发展方式，都有一定程度的阻碍作用，并且这种阻碍作用会在长期内越来越明显地表现出来，应当成为我们的近忧远虑。

社会保险基金的碎片化，还直接影响社会保险基金管理的效率。从世界各国的实践来看，基金管理的成本与基金规模成反比，基金规模越大，单位基金的管理成本就越低。分散的碎片化的基金必然导致管理成本高，投资风险大而回报率低。如果像中国目前这样，为了避免养老保险基金的投资风险而限制投资，基金只能用于银行专户存储或购买国债，结果实际回报率很低甚至为负数，长此以往将对社会保险基金的财务可持续性产生不利影响。

社保体制发展与改革的另一个问题，是实际推进的融资措施较多，但机制改革较少，无论养老保险还是医疗保险，都是如此。

社会养老保险提高统筹水平的一个重要障碍，是目前城镇职工养老保险的强制缴费率过高。目前城镇养老保险的企业缴费率为工资总额的20％(进入社会统筹)，职工个人缴费率为本人工资的8％(进入个人账户)。两者相加高达28％。部分地区(如上海)由于人口老龄化和参保职工的赡养率较高等原因，社会保障的缴费率还要高一些。从总体上来看，中国企业和职工个人的社会保障缴费率已经超过发达国家的相应水平。相比之下，美国的社会保险税的税率是雇主与雇员各缴纳(封顶线以下的)工资额的6.2％，两者相加仅为12.4％(此外，雇主与雇员还各缴纳工资额的1.45％，共2.9％用于老年人医疗计划即Medicare)。

目前城镇职工养老保险强制缴费的高门槛，使许多劳动密集型的企业，尤其是中小企业，以及在各类企业就业的农民工和非正规就业人员难以跨越。这也是目前不得不在城镇职工养老保险之外，陆续建立其他各类养老保险的主要原因。所以，多年以来我们一直强调提高社会养老保险基金的统筹层次，强调制定全国统一的社会保险关系转续办法，但是实际进展却比较缓慢，其中的一个重要原因是社会养老保险的强制缴费率过高。如果大大降低社会养老保险的强制缴费率(例如降低到仅由企业缴纳12％，或由企业与职工共缴纳12％)，则提高社会统筹层次，最终实现全国统筹就会容易得多。当然，原来城保的缴费率和保障水平都较高，可以通过多层次的个人账户筹资和适当的过渡办法来解决。

另一个例子是医疗卫生体制改革。在医改意见和医改方案中都明确提出要通过改革取消以药补医机制。目前中国医疗服务的价格严重扭曲，药品和设备检查的价格高估，造成药品和设备检查的过度使用甚至滥用，而医务人员提供的劳务价格补严重低估，造成医务人员劳务提供的数量不足和质量偏低。对于这些重要的基础性问题，实际采取的改革措施不多。所以，到目前为止，以药补医或以设备检查补医的情况并未得到扭转，更谈不上根本性的扭转。

目前的社会保障体制，是一个针对不同人群设计的制度分割的体制。我们今后面临的一项重要改革任务，是通过对社保体制的进一步改革，将不同类别的社保体制逐步整合起来，在基础层面形成全国统筹的国民保障体制。如果向改革和整合的方向走，就可以建立一个比较公平和高效的社会保障制度，对经济社会发展会有较大的促进作用；如果不向整合的方向走，社会保障体制可能会具有较低的公平性和效率，并对城乡统一的劳动力市场的形成产生负面影响。

原定于2009~8月三审的《社会保险法》推迟到了2010年新年前夕。推迟的一个重要原因是目前经济形势不明朗，避免给企业加重负担；另一个重要原因是目前分歧太大，尤其是对一些养老保险制度的设计难以达成共识。

我认为，目前制定社会保险法的时机还未成熟。社会保险法提供的社会保障体制的框架，还是一个将国民分为不同人群，分别适用不同种类的社会保障体制。这样的社会保障体制还是处于初创时期的体制，与完善社会主义市场经济体制和建设城乡统一劳动力市场的要求，还有较大差距，所以目前的体制还远未发育成熟。在这样的情况下，出台一部社会保险法，以法律形式将现行制度固化或僵化，不利于其发育和成长，不利于社会保险制度的进一步改革和完善。

长期以来，许多人将社会保障看成是某种社会福利。实际上社会保障的作用，已经远远超越福利的范围，社会保障可以是“发展型”的。中国经济发展方式的转变需要扩大国内消费需求，需要推动城市化进程和鼓励进城农民工的市民化。这些目标与社会保障体制的发展与完善都是密切相关的。

一个覆盖全体国民、公平有效的社会保障体制，可以减轻大家对未来养老和医疗保障的担忧，可以提高居民家庭的消费倾向，从而扩大国内的消费需求；可以为户籍制度的改革和加快城市化和进城农民工市民化的进程，创造有利条件。