公众意见与政府绩效

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2006年3月份，台州市社情民意调查中心运用国际通行的计算机辅助电话调查系统随机抽样调查了1500名城乡居民，完成了台州公众对市“两会”关注度调查。有人指出，这一做法是地方政府在收集民意、了解民意方式和渠道上的新探索。那么，我们该如何客观地看待“社情民意调查中心”的性质和作用？又该如何理解政府决策与公众参与的关系？

【新闻背景】

在2006年3月份召开的台州市三届人大二次会议和市政协三届二次会议上，人大代表和政协委员们收到了一份参阅文件，这是由台州市社情民意调查中心提交的《2006年台州公众最关心的社会经济发展问题调查报告》。报告通过对1500名公众的电话调查，显示公众关注的三大热点是：社会治安、城乡居民收入、看病难和看病贵。与此相呼应的是，由社情民意调查中心进行的“2005年各县（市、区）公众服务满意调查”的结果直接列入了当年政府工作考核的40项指标内容。此外，台州市委、市政府主要领导近期在不同场合一再强调，工作中要注重群众满意指数，要摸准基层群众的脉搏，把人民群众是否满意作为检验各项工作成效的标准。

通过公众参与，有助于提升政府的合法性

在台州，从社情民意调查中心的成立，到民意调查结果进 “两会”，再到进行政府工作公众满意度调查，您认为这些做法反映了地方政府管理模式上怎样的特点和趋势？

■当代公共行政越来越关注“公众导向”，即以公众的不同偏好为基础，以满足公众对公共物品和公共服务的特定需求为目标，重视公共问题解决过程中的公众参与。从台州的做法中，我们可以看出地方政府的治理理念正在转变，即从“以政府为中心”管理理念向“以公民为中心”的服务理念转变。传统的政府管理的权力运作方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而在“以公民为中心”的服务理念指导下，政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者的关系变成了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。也就是说，如果将社会公众视为公共产品和公共服务的“顾客”，那么，政府作为提供者，当然应该关心和了解“顾客”的需求和满意度，以更好地为“顾客”服务。

您认为，地方政府治理中的公众参与具体有哪些意义？

■“治理”意味着上下互动的管理，它主要通过政府与社会的合作、协商，来实现对公共事务的管理。

公众参与的意义主要有3点。首先，在市场经济转轨过程中，整个社会呈现出利益多元化趋势。以往那种由行政官员依据简单的价值原则和经验决策的方式，已经无法应对纷繁复杂的社会利益矛盾。公众参与，可以让各利益主体充分表达各自的利益诉求，从而达到聚合民意、提高政府决策的科学性与民主性的目的。

其次，通过公众参与，有助于增强政府对公众需求的回应性和责任性，促使政府不仅是关注投入与效率，还更加关注产出和效益；不仅注重GDP、财政收入等量的增加，还更重视服务质量的优化和公众满意度的提升。

再者，也是最为关键的，通过公众参与，有助于提升政府的合法性。合法性包含两个层面的意思：一是形式的合法性，二是能够得到公众的认同。在公众参与的过程中，公众对决策的接受程度大大提高，对政府的认同和信任程度也随之提升。

政府绩效评估应重视公众的满意度

据悉，作为浙江省第一家社情民意调查中心，台州市社情民意调查中心成立于2005年8月，隶属于台州市统计局。您如何看待它的性质和作用？

■社情民意调查中心通过公众意见调查等方法了解公众的意见，得到关于公众需要什么，想从政府公共部门得到什么以及他们对公共部门提供的服务和政策的看法等信息。了解这些信息对公共部门来说是很重要的，它不仅体现了政府对公民巨大的责任感，更重要的是它作为对政府提供的服务和政策的回应，为政府部门进行绩效评估、改进部门绩效提供了信息支持，使得政府能够通过努力为公民提供更具针对性的服务。

同时，作为一家隶属于政府行政部门的事业单位，台州市社情民意调查中心的独立性与客观性难免会受到一定的制约，可能对它的独立性和公信力会有所影响，这是其必须正视的问题。因为，作为一家民意调查机构，公信力是民意调查机构的生命。社情民意调查中心应确保在调查过程中保持民意的真实性，否则将会失去存在的意义。这就要求地方政府要尽量减少对调查中心的行政干预，使调查中心保持一个相对独立的地位，实现调查的科学性、准确性、公正性和权威性。另外，还可以鼓励民间评估或民意调查机构的发展，并在法律上和政策上加以支持和保护，使我们的政府获取民意的渠道更加多元化。

我们了解到，近年来，从中央到地方，积极进行了政府绩效评估的探索。与以往的绩效评估相比，其突出特点就是重视社会公众在评估中的地位。您如何看待我国政府绩效评估工作这一转变？

■政府的服务质量、服务水平、服务态度如何，政府是否高效，作为政府服务对象的社会公众最有发言权。在国际上普遍认同政府绩效评估的标准是“4E”，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。从国外的理论与实践来看，政府绩效评估主要呈现的特点和趋势是：评估侧重点从单纯的经济和效率转移到公共服务的质量和效益，评估内容侧重于服务质量，评估主体突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向公民和服务对象负责，“效率优位”逐渐被“质量优位”所取代。

目前我国的政府绩效评估也正在经历类似的转变。除台州外，还有杭州的“满意不满意评价”，南京的“万人评议机关”，福建的绩效评估模式，以及甘肃第三方政府绩效评价模式等，都引入了服务对象或群众的评价，这反映了政府绩效观念的逐渐成熟和评估工作的逐步深化。

避免“单向度”的参与

现在各地关于公众参与的机制创新有许多，但是实际效果却不太尽如人意。请您谈谈应如何推动公众参与，以实现公众与政府之间的良性互动？

■我认为要实现公众与政府之间的良性互动，除了注重公众参与法制环境的完善，注重行政程序和立法程序中的民主参与机制的建设，以及通过民意调查制度、听证制度、公民评议制度、公众投诉受理制度、专家咨询制度等制度安排外，必须重视加强民间组织的参与。各类社区组织、社团、行业协会、专业组织、中介机构等非营利组织可在公众参与中发挥积极作用。民间组织的介入，实际上是对分散的公众参与的一种整合，是以一种组织化的形式行使公众参与的职能。应鼓励包括民间组织在内的多个行动团体的参与，为他们提供发言的机会和协商的平台，提供社会多元化的观点和价值观。

您认为公众参与真正得到落实的关键是什么？

■我们可以将公众参与视为一个系统，它包含民意的表达、吸纳与反馈等过程，其中，民意的吸纳与反馈是关键。如果公众把自身的利益诉求和意愿表达出来了，但政府却并没有进行有效地反馈和回应的话，公众参与的热情就会遭受打击。这种“单向度”的参与，会大大降低公众参与的效能感，甚至有可能使社会公众产生政治无力感或疏远感。

因此，我认为要想使公众参与富有实效，必须注意以下两个问题。其一，尽量避免“单向度”参与的情况。在促进民情民意表达渠道更加通畅的同时，政府要及时反馈，使政治参与呈现出“回路式”和“互动式”的特点。在这个过程中，信息公开十分重要。比如，台州市在公布“两会”决议的同时，把会前的调查结果向社会公开，以便公众更好地了解民意的表达和落实情况，这种透明公开的做法可以极大地激发社会公众的参与意识。

其二，在公众参与中，要避免走过场、“一阵风”的做法，要注重加强公众参与的制度化和规范化建设，尤其要在程序制度上加以完善，建立如信息公开制度、听证制度、咨询制度、诉求制度等，为公民参与提供制度上、法律程序上的保障，使得公众参与能够长期、稳定地保留下来，而不能以领导个人意志为转移。

有人认为，面对专业性极高的政策议题，一般民众的认知是有限的。过多的政治参与，政府官员需要投入相当多的时间和精力来应付，而影响到日常事务的进行。您对这一问题怎么看？

■公众参与的确需要花费较多的成本和时间，有可能会影响行政效率。但我们必须明确的是，公众参与的最终目的是为了提高行政效率。作为政府官员，应比普通公众更能理解和认识到，公众参与是建立在对民主价值的承诺之上的，是一般民主原则的具体运用。因此，有相当多的制度设计者都在探索研究如何兼顾公众参与和行政效率的问题。也有学者提出民众与精英两阶段参与模式，即对于专业性较高的公共议题，设计两阶段的决策过程，第一阶段由学者专家就专业知识进行讨论与辩论，第二阶段再由民众代表或人大代表就民众的利益及关切的议题进行协商以获取共识。这种制度设计可以在一定程度上解决前面所提到的困境。

吴乐珍：浙江大学公共管理学院行政管理专业博士研究生，浙江广播电视大学教师。主要研究方向：政府绩效评估、公民参与等。