信息公开法制化:“阳光政府”建设迈出的一大步
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行政管理和行政法制改革必然提出行政公开特别是政府信息公开的要求。从进一步转变政府职能，打造阳光政府和服务型政府来看，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的实施具有重大的现实意义。首先，《条例》的实施使得行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。行政公开以前靠行政权力推动，法律基础不强，一些应该公开的政务信息没有公开，造成政府和民众的信息不对称。打破信息不对称状态，公民知情权得到尊重，有助于制约行政权力的行使。其次，《条例》的实施为公民知情权的实现提供了法律保障。如果应当公开的政府信息没有公开，公民可以运用法律武器追究有关部门的责任。过去，如果政府不公开有关信息，公民也无能为力，公民完全处在被动接受的地位。《条例》为保障公民的知情权、参与权、监督权提供了法律依据。第三，《条例》的实施为构建阳光政府提供了重要基础。有了这个基础以后，有助于克服暗箱操作、滥用裁量权力导致的腐败现象。
《条例》对于政府信息公开的范围、公开方式进行详细、明确的规定，包括三部分：主动公开的范围、依申请公开的范围和政府信息公开范围的例外。这是对政府机关的法定要求，必须依照贯彻执行。根据《条例》，不能公开的政府信息包括三类，即涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但这也存在例外，国家秘密超过保密期限、办理解密手续后就可以公开；涉及商业秘密、个人隐私的政府信息经权利人同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，也可以公开。值得关注的是，《条例》确立了一系列基本原则，例如公开原则(及时、准确地公开政府信息的原则)，平等原则(公民有权平等寻求利用政府信息的原则)，服务原则(政府信息服务于人民群众生产、生活和经济社会活动的原则)，便民原则(政府信息公开制度要体现于民众受益和便利的原则)，安全原则(公共利益受到有效保障的原则)，法治原则(约束公共权力、保障公民权利的原则)。《条例》还确立了一系列重要制度，例如政府信息的主动公开和依申请公开制度，政府信息的公开范围和豁免公开范围制度，政府信息的公开主体制度，政府信息的公开制度，政府信息的公开程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的监督和保障制度。富有特点的上述原则和制度，体现了我国宪法精神和政治民主化的要求，体现了履行我国加入WTO对透明度原则予以承诺的要求，体现了打造阳光政府、建设法治政府的要求，也符合政府信息公开法制发展的当今世界潮流。
由于有大量的基础工作需要完成，《条例》从颁布到正式实施，设定了一年多的准备期。为了掌握《条例》实施准备的实际状况，并在力所能及的范围内推动其进展，我们在2007年11月至2008年2月间，先后赴四川，江苏、福建、云南数省实地调研，并与天津、辽宁、山东、广东、浙江、北京等省市的政府信息官员进行了广泛讨论。从全国范围来看，《条例》的实施准备工作启动稍慢，且各地政府步调不一。
在调研中，我们认为还有如下一些问题需要引起特别注意：一是政府信息公开主管部门的确定可能成为一个棘手的问题。尽管多数地方政府都成立了以一位副职领导为首的政府信息公开领导机构(多称为信息公开工作领导小组)，但此类机构的“务虚”色彩浓厚。一定行政区域内政府信息公开工作的推进，仍须依托于某一明确的主管部门，对此各地政府进行了一些尝试，绝大多数地方政府将其办公厅(室)确定为主管部门，也有部分地方政府选择监察厅(局)和信息办为主管部门，但与目前的体制现状还不能很好地整合。
二是确保地方政府信息公开主管部门职能的全面行使还需要处理好“条条块块”体制带来的挑战。我们在调查中发现，部分地区的垂直领导部门已经成为《条例》实施推动中的“死角”。根据现有体制，海关、国税、金融、外汇管理等中央垂直系统，以及地税、工商、质监、国土等省以下垂直系统，不是(省以下)地方政府的工作部门或下属机构。因此，对这些部门政府信息公开工作的推进、指导、协调和监督，地方政府往往无能为力。在《条例》的实施准备过程中，多数地方政府对上述部门――尤其是中央垂直部门不便触动。个别地方的垂直领导系统甚至声称其信息系统集中建在上级部门，本级机关无权掌握和公开，从而拒绝地方政府信息公开主管部门对其行使职权。如此一来，《条例》的实施效果必将大打折扣，垂直部门易于成为阳光照不到的“死角”。很显然，上述做法已经严重背离了《条例》的立法初衷，条例所规定地方政府信息公开主管部门行使职权的范围是“本行政区域”，而非本级政府下属部门或机构，理所当然地应将设立于本行政区域的垂直领导机关包括在内。
此外，在《条例》所确定的政府信息公开方式包括政府公报、政府网站、新闻会和大众传媒等的诸多方式中，政府公报是列为第一位的，这是因为它的准确性、稳定性和权威性更强一些，但是，政府网站以信息容量巨大、信息载体丰富、信息更新及时、整理存储方便、使用便利廉价、互动功能强大、普及程度很高、辐射范围广阔等众多优势，应该被定位为政府信息公开的“第一平台”。在强大的电子政务系统支撑下，政府门户网站在公开政府信息方面，应当既是统一的检索入口，又是统一的申请渠道，更是最主要的政民互动平台。但目前总的来看，政府门户网站的上述各项主要功能，仅仅在上海、天津、广州、深圳、成都、南京等极少数大城市得到了较充分的实现。除此以外，笔者在调研中了解到，多数省级政府网站和江苏、福建等发达省份一些中等城市的政府网站，其上述功能也基本能正常发挥(例如扬州的政府门户网站的政民互动功能就发挥得不错)，但在主动公开信息的“一站式”搜索方面仍有所欠缺。而大部分地方政府网站的现状是：重单向公开而轻双向交流，互动栏目使用率低、实效性差；在单向公开中，与主动公开相比，依申请公开没有受到足够重视，大多没有建立申请受理平台；在主动公开中，重信息而轻信息整合与信息加工，搜索引擎的查全率、查准率很不理想。这些都需要在今后的工作中主动加强。
政府信息公开面临的诸多问题和挑战。因此，法制的建立和完善，事关整个政府运作模式的根本转变，牵一发而动全身，需要各方博弈、渐成共识、渐致平衡，过程殊为艰巨。在区域发展极不均衡、政府层级复杂众多的我国实现这一进程，尤其不易。许多国家的政府信息公开法从颁布到实施，都经历了短长不等的准备期，英国的信息自由法甚至长达5年。因此，《条例》所规定的一年多的准备期对我国各级政府而言并不宽裕，在此期间，条例的实施准备不如人意，当然有着种种复杂的主客观原因。但时至今日，《条例》已然实施，相对于任何形式的批判和问责，让各级政府“知耻而后勇”，奋起直追以亡羊补牢，恐怕是最有现实意义的选择。其最低要求应当是：(1)尽快清理本届政府信息以编制公开目录加以公布并及时更新；(2)整合政府网站上的各种公开栏目并保障其、检索、申请等基本功能的实现；(3)务必按《条例》的要求将档案馆和公共图书馆辟为公开场所并配置必要设备；(4)制定各种规范性文件以建立最基本的工作机制；(5)对行政公务人员特别是信息公开工作干部进行专门教育培训；(6)抓住实务中的典型案例和事例进行剖析、总结经验、开展宣传，形成良好的内部和外部环境。上述目标若能实现，则《条例》的实施尚有最起码的保障。否则，《条例》施行后随之而来的政府信息公开争议引起的大量复议、诉讼、案件，将使有关政府机关陷于极大的被动。
可以说，《条例》的实施是我国行政公开法制建设的重大发展机遇，但同时也要看到我们的各级政府也将面临严峻挑战。这就需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，也需要全社会的理解、支持和参与，为《条例》的顺利施行打好必要的工作基础，创造更好的社会条件。这是走向阳光政府、从而走向法治政府的必由之路和重大课题。