我国公共租赁住房准入与退出机制探析
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内容摘要：公共租赁住房制度是我国的一项新型社会住房保障措施，但该制度在准入与退出机制的设计上存在不足，已经成为阻碍公共租赁住房制度健康发展的重要因素。本文在分析和研究公共租赁住房准入与退出机制存在问题的基础上，借鉴新加坡组屋的经验，对我国公共租赁住房准入与退出机制的完善提出建议。
关键词：公共租赁住房 准入机制 退出机制
最近几年，由于我国保障性住房建设的不断深入发展，城市中低收入群体的住房条件得到了较大的改善，但是也暴露出了一些问题，“夹心层”的出现就是其中的典型问题之一。公共租赁住房在我国保障性住房体系中是最近两三年刚刚出现的新的住房保障形式。由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《加快发展公共租赁住房的指导意见》主要是针对“夹心层”― 既够不上廉租房标准，又没能力购买经济适用房；既够不上经济适用房标准，又买不起商品房；居住困难的刚参加工作的学生、外来打工群体等，解决城市中等偏低收入家庭的住房困难问题。然而，随着公共租赁住房制度的逐步发展，制度设计中的不足渐渐凸显。准入与退出机制作为公共租赁住房有效运转的核心，其监管方面如果存在一系列问题，将会很大程度上影响公共租赁住房资源的有效流动与利用。因此，建立完善的准入与退出监管机制对推进公共租赁住房建设具有重要意义。
我国公共租赁住房准入与退出机制存在的问题
（一）覆盖人群相对较窄，申请对象受户籍限制
随着我国公共租赁住房制度的不断发展和完善，越来越多的低收入人群已经被纳入了保障范围之内。然而，受保障能力和管理水平所限，目前，我国多数城市的公共租赁住房仍然只保障本地户籍人口。如在北京、天津等大学毕业生、外来务工人员数量众多的城市，多数新就业人员并非本地户籍人口。由于户籍限制，他们便没有资格承租公共租赁住房，又没有能力去市场上租房或购买经济适用房，给他们的生活带来了困难，出现了无房可住的尴尬局面。因此，对城市常住人口能否突破户籍这道“门槛”，成为公共租赁住房实现“全兼容”的一个难题。
（二）信用体系不健全，收入监督困难
我国公共租赁住房申请资格审核是以申请者的经济收入为标准而确立的，准入与退出监督机制一般是建立在对公共租赁住房家庭的经济条件进行严格跟踪管理基础上的。然而随着居民收入类型的日趋多样，个人信用制度和财产申报机制的不完善，申请者的经济收入水平是难以准确计算的，尤其是隐性收入部分，如汽车、股票、证券等资产。由于我国银行不准许查询个人账户，仅靠单位工资部分的记录资料是远远不够的，导致房管部门很难完全了解申请家庭的财产状况，给后续的监管工作带来了很大的障碍。因此，建立健全的信用体系和收入监督机制势在必行。
（三）相关法律体系不完善，对“寻租”和“搭便车”行为惩罚力度不够
随着各地相关法规的颁布，对公共租赁住房“寻租”和“搭便车”行为的惩罚措施主要包括“收回公共租赁住房资格”、“罚款”、“一定期限内丧失申请公共租赁住房资格”等，仅仅靠这些惩罚措施是不够的。因为一旦这些人获取了公共租赁住房资格，他们从中获得的收益将远远大于违约成本，这就使他们产生了一种博弈心理，无形中便刺激了一些人钻政策的空子，限制了我国公共租赁住房资源的有效运转。同时，也无法保证享受公共租赁住房优惠的是真正需要帮助的居民。
（四）退出机制不完善，缺乏退出动力
目前，我国的住房保障体系还不完善，相关的配套设施还有待完备。对于大多数“夹心层”群体，尤其是刚毕业参加工作的大学生而言，他们的经济收入水平不高，也不够稳定，很多时候都只是在政府规定的公共租赁住房保障标准线徘徊。其中一些人的收入可能刚好超过保障标准而失去享受公共租赁住房保障的资格，但其收入却仍然无法承担到市场上去租房或购买经济适用房，从而导致无房可住，形成了一个“断层带”。例如，某一大学生参加工作第一年的收入是每月2000元，刚好符合公共租赁住房的保障标准线，但两年后其收入提高到了每月4000元，可能就超过了保障标准线。从而，依据相关法律规定，他必须退出公共租赁住房，但每月4000元的经济收入还是负担不起购买经济适用房的费用。 因此，这些人是不愿意自动退出公共租赁住房的。
新加坡组屋的准入与退出机制设计
在新加坡，“保障房”被称为组屋。作为世界上最发达的国家之一，新加坡在组屋的申请、编配程序上有着相当严格的规定，以确保真正需要帮助的居民才能享受到此优惠。在购房准入政策方面：首先，申请者必须是新加坡公民或永久居民，前者可申请新建组屋，后者可以在二手市场购买组屋；其次，申请者必须是无私有房产或放弃私有房产而申请组屋者，须在其具备申请资格30个月之后才能登记申请；第三，年龄在21岁以上且家庭月总收入在8000新元以下者才能申请购买组屋；最后，新建组屋的申请者必须是两人以上家庭，且按收入决定购买类型。在申请程序方面：新加坡政府对购房次数做了严格的规定，每个家庭只能申请两次新组屋，符合申请购房条件的住户必须一律排队等候政府分配住房。低收入家庭想买房子，可以先向政府租赁一间组屋，往后再以折价方式把组屋买下；若在折价后仍没有能力购买，可获八成以上的政府贷款支持。
为了解决组屋的转售转租问题，加快组屋的有效运转，新加坡政府部门陆续制定并实施了相关法律，如《新加坡建屋与发展法》、《建屋局法》和《特别物产法》等。面对中低收入家庭的住房难题，新加坡现行的法律规定组屋计划的宗旨是“以自住为主”。一个家庭只能拥有一套组屋，如果由于工作调动、子女学业等原因要购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防止投机多占；新的组屋在购买5年之内不得转让或用于商业性经营，居住满5年后，才可以在公开市场转售组屋，但政府要从交易额中抽取10%-25%的附加费。当然，管理法规不只是“刚”，也有“柔”的一面：如果屋主确因经济困难，想把居住不足5年的组屋卖掉，政府按原价收回，不收取其它费用。屋主因破产或失业陷入困境，仍可拥有组屋，不会被赶走；破产者的组屋不能被查封，以保证其居住地权利。另外，根据相关法律规定，任何人在买卖组屋时必须提供详实的资料，如果发现弄虚作假，当事人将面临5000新元高额罚款或6个月的监禁，或者两者兼施。
新加坡组屋对我国公共租赁住房准入与退出机制的启示
新加坡组屋作为世界公共住房的成功典范，其规范合理的准入与退出机制设计是我国建设公共租赁住房学习和借鉴的榜样。为此，我们应从以下几个方面来努力：
（一）逐步取消户籍限制，扩大保障人群范围
2010年6月10日，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》正式公布。按照重庆市对公共租赁住房的制度设计，在准入上重庆市并不限制外地人及外国人提交申请，也没有设置在渝工作年限以及是否在重庆办有医保、社保等限制，建立了重庆市公租房“31”入住群体模式（见图1），即年满18周岁，有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的3 类群体和不受收入限制的一类群体。对于有收入限制的群体，政府将根据经济发展水平、城市居民人均可支配收入和物价指数等因素的变化定期调整标准。以重庆市为例，我国政府有关部门应该尽快出台一些政策，规定我国其他城市也应逐步取消公共租赁住房申请对象的户籍限制，扩大公共租赁住房的保障范围，使更多的人从中受益。
（二）实行资产动态监控体制，完善个人信用机制
实行资产动态监控体制和完善个人信用机制不仅是经济健康发展的必要，更是实现社会公平，真正发挥公共租赁住房保障的作用，减少“寻租”行为和“搭便车”现象发生的有效措施。例如上海于2009年6月正式开通了“居民经济状况核对系统”，即根据居民家庭收入的不同类型，与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。它是我国首个为民生政策提供经济状况权威核对信息的政务平台。通过此系统就建立了居民家庭及个人收入核对管理体制，可以直接查看申请家庭及个人的存款账户、股市账户、是否拥有车辆等信息，便于了解申请家庭及个人的实际经济状况。同时根据其收入水平的变化， 进行申请家庭及个人的经济信用评估，并纳入个人诚信档案，从而动态调整公共租赁住房的准入门槛，使符合条件的申请对象才能继续承租公共租赁住房。
（三）健全公共租赁住房退出相关法律，加强违法处罚
相关的法律法规作为公共租赁住房退出的坚强后盾，是保证公共租赁住房及时退出的有效手段。我国只有尽快出台配套的公共租赁住房退出相关法律，才能使公共租赁住房退出做到有法可依。各地方也应该根据不同的社会经济发展水平，制定相应的地方性法律法规。对公共租赁住房申请、使用、退出等情况中存在的违法违规行为，依据相关法律法规给予严肃的处理，如相当重的经济罚款，情节特别严重的还要追究当事人的刑事责任，可根据实际情况判处半年或一年的监禁。如深圳的《条例》对在申请或轮候中弄虚作假骗取住房保障的，以及擅自转让、出租公共租赁住房等情况，处以1万元至3万元的罚款，违法所得将被没收。只有这样才能逐步遏制公共租赁住房“寻租”、“搭便车”、违规使用公共租赁住房、恶意不退出公共租赁住房情况的发生，使公共租赁住房的退出具有法律保证。
（四）建立激励机制，促使经济状况改善的保障对象退出
如何促使经济状况改善的保障对象自愿退出公共租赁住房呢？完善的激励机制是必不可少的。公平与效率是影响激励机制设计的重要因素，必须要平衡好公平与效率的关系。具体的说，就是依据价格杠杆原理，将公共租赁住房的保障对象按经济能力不同划分为若干等级，按经济实力由弱到强实行租金标准或补贴标准梯度递减原则，从而迫使较高收入户因获益少而自行退出。如果经济实力强的租户自愿退出，政府可采取一定的奖励措施，如提供优先购买权、降低首付比例、减免购房税费等。对于那些再租赁期限结束之后，确实无支付能力依然需要依赖公共租赁住房保障的租户，政府可根据实际情况，设立退出“缓冲期”，延长这些租户的租赁期限，如一年到两年，待其经济状况出现改善时，再使他们退出公共租赁住房。
综上，公共租赁住房准入与退出制度的合理设计是公共租赁住房资源有效运转与利用的保障，制度设计的合理，就能更好地保证“夹心层”群体有房可住，同时也能更好地实现公平和正义的法律精神。因此，必须高度重视目前制度中存在的问题，进行有效的机制创新，立法机关应尽快完善涉及该制度的相关立法，并保证其充分实施。
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