农用地分等成果在上海金山区土地利用总体规划修编应用中的不足及建议
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[摘要]农用地分等成果在土地利用总体规划修编中的应用主要体现在土地利用现状分析、土地开发整理潜力分析、基本农田保护区划定、耕地需求量预测等几个方面。本文以上海市金山区为例探讨农用地分等成果在金山区基本农田划定中应用的技术方法，提出了金山区基本农田划定中的意见和建议。
[中图分类号] F301.23 [文献码]C [文章编号] 1000-405X（2013）-7-17-2
农用地分等成果能够全面反映农用地质量，是落实土地基本国策，促进耕地保护由数量管理为主向数量、质量、生态管护相协调转变的直接依据。上海市新一轮土地利用总体规划修编在坚持节约集约用地原则，控制建设用地规模和土地供应总量的同时，如何把数量与质量结合起来，有效的保护耕地，是必须解决的重大问题。农用地分等定级成果不仅可以反映耕地质量的优劣，而且不同层次的成果可以反映耕地不同层次的粮食生产潜力，可以为土地利用总体规划修编提供参考。
1基本农田的概念及其划定意义
基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地。基本农田划定可以依据农用地的等别，将一定的耕地选择地划为基本农田，基本农田划定就是对耕地进行特殊的保护。科学合理地划定基本农田对于巩固基本农田保护制度、有效保护耕地、稳定农业生产，促进社会经济的可持续发展起到十分重要的作用。在实际的划定过程中，要综合考虑农业专项规划、耕地的质量要求、农田保护政策等方面，对耕地入选基本农田的过程进行系统地分析。
2基本农田划定与农用地分等的关系
基本农田是耕地中的精华，代表耕地质量的最高水平，质量水平是耕地能否入选为基本农田的首要因素。影响耕地质量的因素很多，耕地本身自然质量水平，如地形地貌、土壤肥力、土壤环境等对土地影响很大。因此，科学划定基本农田保护区时，需要对这些因素进行具体评价分析，获取耕地的质量等级。
农用地分等理论与方法就是农用地质量评价理论与方法。农用地分等是从农用地自然、利用与社会综合等方面对农用地质量进行的综合评价。其中，农用地自然质量等指数反映农用地的自然质量水平，农用地利用等指数反映农用地平均利用水平，农用地综合等指数反映农用地的经济效益水平。因此，农用地分等理论与方法可以为耕地入选为基本农田的评价提供技术指导，农用地分等成果可以作为基本农田保护区划定的质量依据，农用地分等与基本农田保护区的科学合理划定联系紧密。但是，基本农田保护区划定所需质量依据与农用地分等成果又有差异。
基本农田的划定实践既受耕地自然质量、社会利用水平、经济效益等因素影响，又受到行政政策、法律法规等硬性规定约束，甚至受到土地管理者观念、意识等主观因素限制，为保证基本农田保护区划定的合理性和科学性，需要对以上因素进行定性和定量相结合的综合分析。定量评价是基础，定性分析是重要补充。此外，农用地分等成果是代表过去至现在的农用地等别，不代表农用地未来的质量等别，而农用地随着社会经济的发展，低等农田通过改造可以转为高等别的农田，对于这部分农田应划入基本农田。
综上所述，基本农田保护区划定的质量依据与农用地分等成果的应用既有联系又有区别。这就要求在应用农用地分等成果划定基本农田保护区时，一方面要充分借鉴农用地分等成果，另一方面要对农用地分等成果进行技术改进。
3基本农田划定的技术思路
基本农田划定主要是满足我国未来人口和经济对农产品需求，保证农业生产和我国粮食安全，为国民经济持续、稳定、快速发展起到保障作用，其关键是保护农用地的生产能力。生产能力不只是现时的生产能力，还包括潜在的生产能力，即未来可提高的生产能力。
基本农田划定的技术思路为：利用农用地分等理论、方法及其成果，对农用地自然质量等指数和利用等指数进行测算，并采用频率直方图法对农用地自然等别和利用等别进行划分，以农用地分等成果为基础，对行政区内所有耕地进行基本农田划定。基本农田保护数量的确定，可采用根据行政区内各等别耕地的面积，从高等别向低等别逐步累加，当自然等别的累加耕地面积大于或等于（相当） 基本农田保有量时，该累加面积即可定为基本农田面积，以避免用一个统一的基本农田保护率来确定各区域基本农田保护数量指标的不合理性。在基本农田划定过程中，当等别较高的农用地数量不足耕地保有量时，可把低等别农用地划入基本农田，把农地质量提高潜力较大的农用地也应该划入基本农田。
4金山区基本农田划定结果评价
4.1金山区农用地等别分布概况
根据上海市房地资源局的有关要求，金山区房地局于2006年11月份开展了本区基本农田划定工作，形成了金山区基本农田划定图形数据（Shape格式）。把金山区分等结果与基本农田划定结果叠加，得到了金山区基本农田划定的农用地等别分布状况数据。
金山区共划定基本农田28880.85公顷，自然质量等别、利用等别统计分别如表1、表2所示。
4.2 金山区基本农田划定评价
从基本农田划定的自然质量等面积分布情况来看，金山区基本农田划定过程中，把自然质量等别较高的农用地优先划定为基本农田。其中最高等16等农用地95.14%划为了基本农田，14等和15等所占各自等别面积总数的比例也高达70%左右，而低等别（12等、13等）的农用地划为基本农田的比例相当小。这样，基本农田中自然质量等14等以上的农用地占到基本农田总量的99.63%。
从基本农田划定的利用等面积分布情况来看，金山区基本农田划定过程中，同样把利用等别较高的农用地优先划定为基本农田。其中最高等14等农用地65.96%划为了基本农田，11等～13等所占各自等别面积总数的比例也高达70%以上，而低等别12等的农用地划为基本农田的比例则仅有15.53%。这样，基本农田中利用等11等以上的农用地占到基本农田总量的91.29%。
从以上分析可知，金山区所划定基本农田中高等别农用地所占比例较高，总体划定与[2005]32号文件相符合。
4.3 金山区基本农田划定的不足分析
从金山区所划基本农田的空间布局来看，基本农田的划定仍存在不足之处，表现有二：
（1）基本农田划定大部分没有分布在主要铁路、公路等交通沿线和城市周边，与“区位优先原则”存在不一致之处。但金山区道路网密集，农村道路网络完善，相比之下区位条件对基本农田利用情况的限制并不明显。
（2）有部分区位条件较好，质量高的耕地没有按照有关法律法规的规定优先划入基本农田保护区。如利用等14等只有67.31%划入基本农田，利用等14等地和15等地有30%左右的耕地没有划入基本农田，从保护耕地质量上来说，并没有合理保护耕地生产能力，这不符合基本农田保护的原则和要求。主要原因是因为部分高等别耕地分布于城镇周围、工业区周边和交通沿线，这些耕地同样是城市可持续发展的战略空间。但划入基本农田的利用等等别较低的农用地可以从加强利用管理措施的方法提升基本农田的质量。
基于自然质量等别和利用等等别划定基本农田具有一定的共性，均是在农用地质量评价的基础上，为划定基本农田保护区面积数量和空间布局提供依据，并且均把等别较高的耕地优先划入基本农田。同时，自然质量等和利用等都注重耕地自身质量，注重耕地的生产能力保护，与基本农田保护内涵、原则具有一致性。但两种方法都很少从社会和生态的角度来综合考虑，故需结合基本农田保护制度、规划等采用定量和定性的手段划定基本农田保护区，使得划定结果更加合理、科学。
5金山区基本农田划定修改建议
金山区基本农田划定在保证了基本农田的同时，做到了“保重点、保近期”的发展思路，但在方法上只单一采用农用地分等成果划定基本农田，过于片面，存在一定的局限性。借鉴国内先进方法和经验，在充分利用农用地分等成果的同时结合实际情况进行适当的修订，采取定量分析为主，定性分析为辅的方法划定基本农田。现从以下三方面对金山区基本农田划定提出修改建议：
5.1 建立更加全面基本农田划定评价指标体系
耕地数量和质量是动态变化的，经济发展、城镇化、政策等对耕地变化都有重要的影响，进而一定程度上影响基本农田保护区的划定。在划定基本农田过程中，明确基本农田的内涵，强调基本农田与一般耕地的内在地力的差异性，明确基本农田与一般农田所处的区位不同，基本农田的划定体现出一定的人地关系。因此，基本农田划定应以农用地分等成果为基础，综合考虑社会经济发展和生态环境要素，建立包括耕地质量状况、耕地区位条件、耕地社会属性和政策属性等在内的综合评价指标体系，这对于提高基本农田划定的科学性和合理性有重要意义。
5.2 进一步提高基本农田中高等别农田的比例
农用地等别反映了农用地利用水平的空间分布规律，它考虑的是在当地实际光、热、水等气候条件和人们现有利用水平下农用地所具有的生产能力。在确定基本农田保护数量时，应明确基本农田区域内的耕地应是优质的耕地，而非低劣的耕地。因此从保护耕地数量和质量的角度，应提高金山区基本农田中高等别的比例。
5.3 处理好基本农田保护和经济建设的矛盾
城市周围、交通沿线一些区位较好，质量较高的农用地往往由于城镇、项目、工业区的时序发展而被占用，这与基本农田划定原则和内涵相冲突。考虑到非农建设对土地区位要求高，而对地力则没有什么要求。因此，在供需分析的基础上，建设用地扩展确需占用农用地的，在考虑区位条件的同时，尽量占用自然质量较低的农用地，将质量较高的分等单元优先划入基本农田保护区。
参考文献
[1]上海市房屋土地资源管理局.《上海市农用地分等技术报告》，2007.
[2]上海市房屋土地资源管理局.《上海市土地利用总体规划2004～2020》，2006.