新外汇管理条例问题探析

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摘 要：2008年8月5日中华人民共和国国务院令第532号公布修订后的《中华人民共和国外汇管理条例》。此次修订外汇条例是我国经济快速发展和国际经济形势发生深刻变化的必然结果。根据形势变化及时调整金融法规是国际通行的做法。我们关注的是：究竟是什么形势的变化导致一项新的立法过程产生？修订后的新条例规定是否能如人们所愿改善旧条例中的不足之处？新的条例是否也会不可避免的存在一些漏洞和隐患？

关键词：外汇管理;修订;改善;安全

中图分类号：F82文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）11-0301-02

1 修订原因

1.1 基本制度问题

1.1.1 阶段性

1994年，我国为了进一步深化外汇管理体制改革，取消了用汇限制和外汇留成制，实现了汇率并轨，并开始建立外汇结售汇制度、建立全国统一的银行间外汇市场、实行经常项目自由兑换等一系列制度，初步确立了我国市场经济体制下的基本外汇管理制度。然而，外汇管理体制的变革还在继续进行。只有不断进行以市场机制为方向的外汇改革，才能不断完善我国外汇管理制度的合理性，并以此促进社会主义市场经济发展。有鉴于此，我国外汇管理条例所确立的体制是外汇改革的阶段性成果，外汇管理条例带有阶段性特点。

1.1.2 授权性条款多，实体法规范多由配套规章规定

实体法规范多由配套规章规定。外汇管理本身即具有较强的应对性，需要外汇管理机关针对具体的国内外经济形势作出迅速的调整。因此，相当多的国家和地区的外汇管理法律、法令中都有较多的授权性条款，授权外汇管理当局对外汇方面的突发事件、对外汇日常管理政策等进行调整，这是外汇管理体制，尤其是外汇管理较为严格国家、地区外汇体制内在的要求。在我国现行外汇管理条例中，有14个以上条款是授权按照有关规定执行。授权性规范较多，导致外汇管理机关制定了大量的配套规章，有必要加强规章制定的严肃性，尽量减少规章立改废的频率，使外汇管理相对人有合理的预期。

1.1.3 外汇管理条例基本制度尚需完善

首先，我国外汇管理条例对外汇管理机关本身的职责、权限、执法程序、执法手段等规定的较为不足。这导致在现实中，外汇管理机关履行检查等执法职责时，缺乏法律层面的支持，位置尴尬。其次，一些国家、地区外汇法律中均规定了紧急情况下，外汇管理机关可以采取的应急措施，我国外汇管理条例修订也可以考虑确立这一制度。这些，都需要法律定位、规范。

1.1.4 外汇管理法律位阶较低

目前我国的外汇管理法律体系，是以外汇管理条例为主、配套规章规范实体程序的法律体系，在法律层面，仅有《人民银行法》、《商业银行法》的几个条文中略微涉及到外汇管理体制、商业银行外汇业务等极为原则的规定，《外汇法》至今未能出台。外汇管理法律体系以行政法规、规章为主体，其好处是便于通过修订现行规定的方式调整外汇管理制度，但是在表彰外汇管理重要性、保护公民与法人基本权益、与现有监管法律衔接等方面则存在不足并受到一定制约。

1.2 新形势的要求

1.2.1 WTO与IMF规定对外汇管理立法提出新要求

近期，美国国会委员会通过两个议案，其主要内容是：如果一个国家货币的汇率在被认为有“根本性偏差”后未进行重估，则可以对该国实施反倾销惩罚。这实际上是入世以来，我国外汇管理直接或者间接受到的WTO 有关协定的压力。6月15日，IMF通过的《对成员国政策双边监督的决定》，货币操纵的认定原则是无须一国是否故意，只要其政策造成了“基本汇率失调”或者“经常账户长期巨额赤字或盈余”的后果，即构成货币操纵。从立法的角度讲，必须注意上述动向。

1.2.2 外汇储备增长对外汇管理立法的新要求

近年，随着外汇储备的增加，我国外汇储备的运用问题成为一个理论及实践中的热点问题，对于储备的管理体制、管理方式、管理目标等，多有争议与探讨。从外汇管理立法的角度，现行《外汇管理法》对外汇储备并无规定，《人民银行法》仅规定人民银行持有、管理和经营外汇储备，外汇管理条例对外汇储备问题是否予以规定，以使储备的管理、运用制度化并更有可预期性，值得考量。

1.2.3 完善资本项目管理规定

随着我国经济发展及对外贸易、资本流动的发展，在境外从事有价证券及其衍生品交易、境外机构在境内从事有价证券交易等资本项目活动越来越多，资金规模不断扩大，但外汇管理条例中却没有体现，应予补充。同时，还应考虑转变我国以前一贯重流入、轻流出的立法取向，可考虑将监管重点转向资本项目资金运用的监管。从我国外汇管理条例现有规定(第二十条、第二十二条)及《结汇、售汇及付汇管理规定》等配套规章的内容看，我国现行的资本项目管理对流入资金的运用管理尚需进一步加强。

2 新条例较之旧版改善之处

2.1 新条例大大简化了经常项目外汇收支管理的内容和程序

条例规定对经常性国际支付和转移不予限制，并进一步便利经常项目外汇收支。取消经常项目外汇收入强制结汇要求，经常项目外汇收入可按规定保留或者卖给金融机构；规定经常项目外汇支出按付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向金融机构购汇支付。

2.2 资本项目外汇管理的规范是新条例修订的重点内容之一

这首先是为拓宽资本流出渠道预留政策空间。简化对境外直接投资外汇管理的行政审批，增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则。其次是改革资本项目外汇管理方式。除国家规定无需批准的以外，资本项目外汇收入保留或者结汇应当经外汇管理机关批准；资本项目外汇支出国家未规定需事前经外汇管理机关批准的，原则上可以持规定的有效单证直接到金融机构办理，国家规定应当经外汇管理机关批准的，在外汇支付前应当办理批准手续。最后是加强流入资本的用途管理。要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用，并授权外汇管理机关对资本项目外汇及结汇后人民币资金的使用和账户变动情况进行监督检查。

2.3 新条例完善了跨境资金流动监测体系

条例一方面在总则中明确要求国务院外汇管理部门对国际收支进行统计监测，定期公布国际收支状况，另一方面要求金融机构通过外汇账户办理外汇业务，并依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。有外汇经营活动的境内机构，还应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料。按照条例的上述规定，外汇管理机关可以全方位对跨境资金流动进行监测。同时，建立国务院外汇管理部门与国务院有关部门、机构的监管信息通报机制。

3 新条例可能存在的风险

在翻阅新条例时，我们不难发现：

第九条：境内机构、境内个人的外汇收入可以调回境内或者存放境外；

第十三条：经常项目外汇收入，可以按照国家有关规定保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构；

第二十条：银行业金融机构在经批准的经营范围内可以直接向境外提供商业贷款。其他境内机构向境外提供商业贷款，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。向境外提供商业贷款，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。

以上三条就已经很大程度的拓宽了外汇资本可能流出的渠道，不仅产生资本外逃，而且也为短期内国际热钱携带国民财富撤离提供了便利。我国应该对国际收支采取必要的保障、控制等措施，以防止可能出现的国际收支不平衡。还要适当考虑进出口状况、外债规模、实际利用外资等条件，根据持有外汇储备的收益和持有成本等状况维持一个国家的外汇收支平衡。否则，将会造成金融体系的不稳定，增加发生金融危机的可能性。

参考文献

［1］许复，刘文华．中国对外贸易概论［Ｍ］．天津：南开大学出版社，1999：388-395．

［2］王灵华，谢朝阳，李洪梅，欧阳智华．国际金融学［Ｍ］．北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2007：87-89，174-178．