从微观到宏观:中国检验检疫监管的社会化
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摘要：从政府职能转变，建设中国特色质检角度，政府不应处理具体的检验业务，这些应由第三方机构承担；从WTO/TBT层面的技术法规、技术标准和合格评定三要素来看，政府应该关注技术法规、产业界主导技术标准和第三方实施合格评定。检验检疫社会化监管就是按照WTO/TBT规则要求，研究政府、社会和市场关系中政府职能转变和社会化监管问题。
关键词：职能转变 社会化 检验检疫 海关
一、检验检疫社会化监管的概念
（一）检验、检疫
现代汉语词典中，检验是指检查验证，检疫是指为防止传染病蔓延，对可能成为传染源的人员、交通工具、物资等采取的隔离观察、检查、消毒等措施。GB/T19000—2008（ISO9000：2005，IDT）质量管理体系基础和术语中给检验（Inspection）的定义为：通过观察和判断，适当时结合测量、实验和估量所进行的符合性评价[ISO/IEC指南2]。检疫一词源自拉丁文Quarantum，原意为“四十天”，最早是在14世纪中叶欧洲大陆国际港口为防范流行黑死病、霍乱、黄热病等疾病对旅客执行卫生检查的一种措施，对要求入境的外来船舶和人员采取在进港前一律在锚地滞留、隔离40天的防范措施，从而“40天”也就逐渐成了“检疫”的代名词了。而把这两个词语连在一起，特别是作为国家行政序列，则在上个世纪90年代末才出现。1998年7月，为顺应加入世界贸易组织趋势，根据九届人大一次会议通过的机构改革方案，实施卫检、动植检和商检“三检合一”，指卫生检疫、动植物检疫、商品检验的总称。
（二）监管
在现代汉语词典里监管是监视管理、监督管理的意思。监管一词在英文中是 Regulation，其基本意义是指某个主体为使某事物正常运转，基于一定规则对该事物进行的控制和调节。1971年，美国著名经济学家施蒂格勒发表了《经济监管论》（The Theory of Economic Regulation）一文，标志着以政府微观监管职能为研究对象的监管经济学正式创立；学界传播最广的便是由其给出的监管的定义：“作为一种法规（rule），管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的”。从经济学角度看，政府监管一般是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规定；从行政法的角度看，政府监管一般是指政府行政机关根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施的直接控制活动。这里主要指政府监管，政府监管起源于市场和政府关系处理方式的转变。检验检疫监管泛指检验检疫机构对进出口商品，入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品，进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物，装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物，以及来自动植物疫区的运输工具，等法律授权范围内的一切行政监督管理工作。
（三）社会化
社会化也可理解为市场化，是相对于政府和市场而言。在2012年的全国综合配套改革试点工作座谈会上，指出：要更加尊重规律，转变政府职能，处理好政府与市场、与社会的关系，经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用，社会领域要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会，这也是改革的方向。随着社会进步和市场经济的不断发展，近年来社会化监管开始在我国一些法律的条款中出现，如最新修订的现行道路交通安全法中关于机动车的安全技术检验，其第十三条规定“对机动车的安全技术检验实行社会化。”有关部门对机动车安全技术检验实行社会化的释义是“机动车安全技术检验工作由专门从事机动车技术检验服务的社会中介组织承担，对机动车的安全技术管理实行行政管理与技术服务相分离的一种管理模式”。按照这一模式，机动车安全技术检验社会化将使机动车安全技术检验机构成为真正意义上符合法定要求的、能独立承担法律责任的、向社会提供公证性数据的、从事机动车安全技术检验的第三方中介服务机构。
（四）检验检疫监管社会化
检验检疫监管的社会化，就是立足检验检疫行业，按照WTO/TBT中技术法规、标准和合格评定规则要求，研究政府、社会和市场关系中政府职能转变和社会化监管问题。紧扣市场监管、企业监管和业务监管三个环节，学习借鉴和吸收转化西方国家在市场监管方面的风险评估、市场准入和市场监管等方面的理论和实践作法，以强化政府制定技术法规并监督管理为核心，以产业界技术标准为方法和手段，以社会化合格评定为主体，对涉及检验检疫领域的各类问题的社会化监管方面进行研究和探讨。
二、检验检疫监管社会化是从微观检验到宏观监管的必然
目前，公用事业市场化已被我国作为经济体制改革的重要内容。如工商、安监等一些部门都在进行监管社会化尝试，并列入其“十二五”规划。在检验检疫检验监管工作中，通过调动社会资源，利用社会化的公众制约机制，对社会经济活动加以影响、控制、引导、调整，并为社会公众所接受，最终促进社会发展。用社会化的需求设定监管领域、内容和对象，用社会化的途径扩展监管路径，用社会化的方式丰富监管手段，用社会化的标准评价监管成果。
（一）现代公共管理客观规律的要求
改革开放以后，特别是我国加入WTO以来，各国经济的相互依存性日益加强，深刻地影响着国家的社会生活，也对传统的权力运作带来了挑战。美国公共管理界推崇古希腊政府“凡是私人能做的事，决不让政府做；凡是低层政府能做的事，决不让高层政府做”的原则。在政府与公众关系方面，新理论强调顾客取向、以服务对象为中心，并通过建立企业化政府来提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务。这对政府管理提出的要求是：加强对社会力量的利用和公共服务的社会化，不再从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与公众的立场上考虑政府如何为公众服务、对部门内部的组织结构进行改革。在这种背景下，政府管理的变革要立足于国际化竞争，以建立现代公共管理的思维模式为理念，动员全社会力量，建立以政府为核心的开放主体体系，从而最大限度地谋取社会公共利益。
（二）市场经济和社会发展的现实需要
质检总局支树平局长在全国质检会议上曾提出了“如何推动质检事业改革发展”的命题，要求突出抓好理论体系、制度体系、技术体系和工作机制的完善，进一步研究中国特色社会主义理论体系中的质检工作理论，形成中国质检的核心理念、基本观点和理论架构。出入境检验检疫体制、机制脱胎于原来的“三检”，目前或多或少地还带有计划经济的痕迹，与市场经济条件下的政府职能定位还有很多不相适应的地方，与一些国际通行做法也有诸多不相协调之处。转变政府职能，实质上是解决政府应该做什么、不应做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由政府、社会、市场各自分担，哪些事应该由三者共同承担。不对现行的检验监管机制进行创新突破，不提高我们的监管水平和工作效率，检验检疫可能会影响到通关便利，甚至会成为对外贸易的障碍。因此，我们必须顺应对外开放的大势，解放思想，开拓思路，大胆进行检验监管机制改革创新，实现检验监管流程再造，满足大通关的需要。
三、检验检疫监管社会化亟需实施
（一）理论意义
检验检疫社会化监管具有理论意义。商检法第八条规定，经国家商检部门许可的检验机构，可以接受对外贸易关系人或者外国检验机构的委托，办理进出口商品检验鉴定业务。质检检函〔2013〕79号提出以机电产品为试点，探索“大验证”模式改革。探索将部分机电产品的进口检测和出口型式试验向系统内和经考核指定的第三方实验室开放，检验检疫机构通过确认（核查）检测报告或型式试验报告来履行监管职能。对部分进口电子电器产品的节能、环保指标及3C认证产品的质量安全指标试行验证监管。在质检总局分类管理办法（113号令）总体框架下，坚持“合法合规、科学有效”的原则，积极探索进出口产品检验监管新模式，某种程度上也利于打破法检、非法检的二元结构，对建设中国特色质检体系具有现实理论意义。
（二）实践意义
检验检疫社会化监管具有现实实践意义。目前检验检疫业务量是改革开放初期的一百多倍，而检验检疫资源有限，仍沿用过去的检验监管模式，将工作的重点放在微观检验上，满足不了迅猛发展的对外贸易需要。随着认证认可法律体系的完善和合格评定市场的发展，美国、欧盟等对消费品的监管都是以市场监管为中心，企业对产品质量的保证从设计到生产、到成品进行全过程质量控制，政府不需要过多地提前参与。加之现代物流量大时紧，企业对大通关的需求越来越迫切。我们现行的检验监管方式，由于传统观念的影响和法律法规的滞后性，仍无法摆脱微观监管的局面，将检验监管的重点放在批次管理上，造成很多人将检验监管工作简单与“批批检验”划上了等号，势必导致检验资源矛盾越来越突出，影响了通关效率，无法适应现代物流发展的需要。因此，检验检疫社会化监管研究对于检验监管机制改革、实现检验监管流程再造、满足大通关的需要具有现实实践意义。
（三）检验检疫社会化监管的内涵
国家认监委对认证机构的CCC产品认证监管模式、国家质检总局对CCIC等机构的装运前检验监管模式（包括进口旧机电、出口非洲等）、质检总局出口分类管理（113号令）、国务院认证认可条例（390号令）等领域，都无不包含了检验检疫社会化监管的思想。无论是强制性产品认证制度，还是进口旧机电装运前检验，都属于法定产品检验，其检验监管现实中也非检验检疫而是部分或全部由第三方机构实施。目前亟需将这一社会化监管的重要思想运用到检验检疫的业务改革和流程再造中来，探索基于社会化监管的“大验证”模式改革，在产品检验和企业监管方面，采信第三方机构产品认证和体系认证的有关合格评定结果。检验检疫按照检验、监管要求，对产品检验，引入第三方实验室实验结果进行验证；对企业监管，引入第三方质量体系认证机构结果进行验证。紧紧围绕三个大的环节，即WTO/TBT的技术法规、标准和合格评定三要素，学习借鉴和吸收转化西方国家在市场监管方面的风险评估、市场准入和市场监管等方面的理论和实践作法，处理好政府、市场和社会三个方面关系。基于市场监管主体，对政府行政部门自身加强业务监管，对生产企业和经销商等管理对象加强企业监管，从市场监管、业务监管和企业监管一体两翼总体格局出发，科学研究中国特色检验检疫的顶层设计问题。
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〔本文系江苏出入境检验检疫局政研课题项目“检验检疫市场化监管研究”（项目编号：ZY201207）阶段性成果〕
（尹建丽，1981年生，常州机电职业技术学院讲师。研究方向：电子商务、物流管理。于得水，1981年生，常州出入境检验检疫局科员。研究方向：技术性贸易措施）