向联合国递交“影子报告”

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影子报告，来自英译“Shadow Report”一词，又称“平行报告”，作为《公约》缔约国的民间组织定期向联合国提交权利落实情况的一个补充报告，提交影子报告也是民间组织利用国际公约进行政策倡导的一种手法。2010年起，一些中国NGO组织开始试图撰写影子报告，促进政府履行“公约”，同时，相关人士也指出，影子报告的独立性需加强。

北京时间2012年9月17日，联合国残疾人权利委员会第八次会议在日内瓦召开，对《残疾人权利公约》中国政府履约报告进行审议。

这场通过现场直播（网络）的审议会议，引起了不少关心残疾人权利保护现状的热心人围观讨论，京一加一残障人文化发展中心更在官方微博上不断刊登他们4月的《一加一报告联合国〈残疾人权利公约〉中国实施情况》节选内容，并呼吁“您的或评论、或转发、或收藏，都是《残疾人权利公约》的一次推广”。

2006年12月13日，联合国大会审议通过《残疾人权利公约》。该《公约》是人类历史上首部为保护残障人权利而专门制定的具有法律约束力的国际公约。2008年，中国政府加入《公约》，成为《公约》的第33个缔约国。

《公约》以“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重”为宗旨，共分50条，从平等和不歧视、无障碍、生命权、自由和人身安全、教育、工作和就业、不人道或有辱人格的待遇或处罚等多方面对残疾人权利做出规定。这份《公约》是迄今为止中国签署的最完整的国际人权公约。

针对此次公约的审议，2012年4月11日，北京一加一残障人文化发展中心针对中国的履约情况向联合国提交了一份题为《〈残疾人权利公约〉中国实施情况 一加一报告》的民间报告，这份报告又被称为“影子报告”。

民间组织利用国际公约进行政策倡导

影子报告，又称“平行报告”，是作为《公约》缔约国向联合国提交权利落实情况的补充报告，主要是由缔约国所在的民间组织撰写，其目的是补充政府报告中的不足。提交影子报告也是民间组织利用国际公约进行政策倡导的手法。

近年来，中国政府积极落实签署的权利公约的履约，并定期向联合国递交国家报告。与此同时，一些民间组织开始借此撰写影子报告来表达民间的立场和声音，涉及到妇女、儿童、残障人士、劳工等多个领域的权利保护。

2010年8月，中国政府向联合国递交两年来的首份国家履约报告。2011年9月，一加一（北京）残障人文化发展中心开始筹备撰写影子报告，同期，还有两家民间机构参与进来，对公约条款进行评论。“一加一”的影子报告由该机构的负责人解岩执笔，他和其他同事共同参与历经半年，在今年3月份完成。据解岩介绍，该影子报告的撰写分为四部分，包括公约条款、存在现状、佐证的依据以及具体建议。影子报告的初衷，希望用民间组织的视角，并用自己搜集的文献数据去观察公约在中国的落实情况。在撰写报告过程中，解岩发现“基于残障视角关注残障人的发展”的文献很少，一加一只能“更多地引用媒体的报道以及官方的公开数据”。此外，对一些非一加一关注涉及到的领域，一加一因无法提供具体案例而只好一笔带过。

相较于撰写困惑，一加一考虑更多的是如何降低本土NGO参与公约的风险以及撰写报告的独立性。在递交这份影子报告前，解岩“投石问路”，先是对外了一个招募8个人的招聘启事，随后就完成的影子报告向残障NGO征询意见。其目的就是，利用这些第三方的平台在公开的场合，向关心联合国残疾人权利公约的相关政府部门发出声音。不过，向残障NGO征询影子报告的意见时，“居然没有一个人回邮件，不管正式或私下的反馈意见都没有。”后来，残联等有关部门找上门来，要求看看这份影子报告，为了保持报告的独立性，解岩坚持未给他们。

影子报告完成后，他们选择在联合国残疾人权利委员会对中国政府的履约情况初步审议日期前递了出去，并公开了递交声明。时隔一周后，联合国残疾人权利委员会的网站刊登出影子报告的全文。就这样，“我们利用大家还没有反应过来，打了一个漂亮的仗，”解岩解释，他担心第二次影子报告会由残联下的中国残疾人事业研究会来组织撰写。

在另一个参与机构北京亦能亦行身心障碍研究所的负责人张巍眼中，一加一提交的影子报告，“并不是按照影子报告的要求，主要是关于事实状况的评论，所以不能称之为影子报告”。2011年8月，亦能亦行身心障碍研究所也递交过一个7页的“影子报告”。张巍也没有将之视为“影子报告”，他解释道，“其实是一个整体评论，没有逐个条款而且仅从法律、立法层面进行分析，并没有针对事实部分进行评论。”

张巍曾就读德国海德堡大学，专攻残障法，回国后一直致力于推动残疾人权利公约在本土的落实。他认为真正的影子报告，应是对照权利公约的每个主题和条款，根据本国的实际情况作真实的评论。此外，张巍认为一加一递交的影子报告是“无效的”，一加一在2012年3月份提交的报告时间，错过了联合国残疾人人权委员会征求缔约国的影子报告所规定的时间。当然，他也认可一加一递交的影子报告可以发挥一定的国际影响。

同期另一家倡导残障人士权益的机构，从反歧视视角对该公约的部分条款在中国的实施情况进行评论。据该机构负责人告诉记者，撰写影子报告并非他们所擅长，但希望这种针对残疾人权利公约在中国的落实状况的评论，能够促进政府改善现状。

让更多的影子报告独立发声

迄今为止，中国陆续签署加入并在国内生效的国际人权公约就有20多个，包括《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》等多项国际人权公约，但对上述公约的部分条款均提出声明或作出保留。

据联合国权利委员会网站显示，中国定期向联合国递交的国家报告仅有7个。在国家报告之外，由民间组织提交的影子报告则少之又少。

2010年4月，由中国妇女研究会牵头，召集多家妇女NGO参与该公约影子报告的撰写，这一份影子报告，是《消除对妇女一切形式歧视公约》（以下简称“消歧公约”）自1980年签署以来首次递交的非政府组织影子报告。