隧道工程“代建制”模式应用研究

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收稿日期：2006-06-07

作者简介：楼小明（1972-），男，浙江东阳人，武汉科技大学中南分校城市建设学院教师；岳丹（1978-），女，湖北武汉人，湖北健龙房地产开发有限公司技术员。

摘 要：通过对政府投资项目实施“代建制”的发展现状及在隧道工程中推行“代建制”紧迫性的分析，研究了目前在隧道工程中推广“代建制”的优势和存在的问题，并提出了解决问题的相关建议。

关键词：政府投资项目；项目管理；隧道工程；代建制

隧道工程建设项目是一个系统工程，其内在规律需要通过与之相适应的管理模式、程序、方法和技术去实现，这就是项目管理。目前国际、国内高速公路的项目管理模式大都是业主自营管理即自行管理模式、委托管理、业主聘请管理承包商模式。由于隧道工程建设项目过程中，地质条件的相对复杂多变性，以及路线较长、技术复杂、涉及学科广等特点，要求对项目管理应有相当数量的管理人员、相当高的技术水准、相当好的协调能力和相当全面的技术水平。因此，隧道工程项目应尝试一种较为可行的方法：建设模式――“代建制”，即代建管理机构代行业主方委托的建设管理职责。

1 “代建制”的发展现状

随着我国市场经济运行机制的逐步建立和政府机构改革、政府职能转变的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由多位一体的投、建、管和用模式，逐渐转化为投、建、管和用职能分离模式。如何更好地改革政府投资管理模式已经成为各地、各级政府关注的一个焦点。各行各业，根据自身特点，结合自己发展的需要，研究或提出了在部分政府投资项目中试行“代建制”的改革方案。

“代建制”是世界上一种比较先进的项目管理方式，“代建制”中的“代”字，在法律上可理解为“代行”，而非“”。在我国《民法通则》中规定：是“人在权限内，以被人的名义实施民事法律行为。被人对人的行为，承担民事责任。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程的投资、建设、管理和使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

国内一些省市如北京、上海、广东和福建等相继对政府投资项目试点推行“代建制”，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。通过“代建制”，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。结合各地试点的成功经验，国务院于2004年7月16日了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004年11月16日建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。随着政府投资领域改革的不断深化，“代建制”作为政府投资非经营性项目的管理方式越来越引起人们的关注，在政府投资的建设项目中实行“代建制”的体制和时机也日趋成熟，可以预见，“代建制”即将进入一个高速发展阶段。

2 “代建制”在隧道工程建设中的紧迫性

随着经济的高速发展和城市化进程加快，交通需求不断增长，城市人口急剧增加。为解决交通拥挤，加速区域经济发展，全国各地隧道工程正在逐步规划和大量建设，其中包括公路、铁路隧道和城市地铁隧道等。如此大的建设规模和隧道工程自身的复杂性,使隧道项目管理模式改革与公路、铁路等投融资体制改革一样凸显其重要性,推行隧道工程“代建制”逐渐摆上了有关各方的议事日程。

2.1 推行隧道工程“代建制”符合国家政策导向，是项目公益化属性的需要

2004年7月，国务院出台关于投资体制改革的决定，明确提出要加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”：即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。隧道工程是关系国计民生的大型项目，其投资主要以政府为主，不同程度地承担着公益。所以，对于其工程项目，需要推行“代建制”。

2.2 推行“代建制”是促进项目法人责任制落实的需要

1996年，国家计委就制定颁发了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，要求经营性政府投资项目必须组建项目法人。按照这一思路，包括隧道工程在内的各个基础建设行业，都在积极推行项目法人责任制。然而，政府工程推行的项目法人责任制面临很多问题。如：由于项目投资主要源于政府，项目法人自我积累资金能力和向外部融资能力有限，法人行为深受政府影响，无法自主经营、决策，等等。所以，多数的项目法人深陷于项目的具体组织，而项目的策划、资金筹措、债务偿还和资产的保值、增值等职能反而转嫁于政府。

这种情况下导致全面落实项目法人责任制十分困难。这就要求在推行政府投资工程项目法人责任制的过程中，必须按照投、建、管、用相分离的指导思想，推行“代建制”，明确各方职责。基本框架就是通过政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位(运营单位)等五大主体进行政府投资工程的建设管理，它们之间的主要关系是：政府组建法人作为项目业主，并负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主招标选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理；项目管理企业负责建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工和材料采购等，接受项目管理企业管理；使用单位(运营单位)最终使用(运营)竣工后的项目，并在使用过程中接受政府和业主监管。

显然,“代建制”能够解决多年来政府部门在政府投资工程中角色和责任不明确的难题，是实现“投、建、管、用”职能分离的关键,是确保政府投资工程项目法人责任制真正落实的有力措施。

3 在隧道工程建设中推行“代建制”的优势

3.1 可使项目决策更加科学合理

使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的相关深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，从而可改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

3.2 可提高项目管理水平和工作效率

通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率；使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

3.3 可充分发挥市场竞争机制的作用

“代建制”采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用

3.4 可使项目控制得到真正落实

“代建制”为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求。在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动；代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

3.5 有利于遏制腐败

“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约；使用单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生。

3.6 政府对项目的监管更加规范有力

“代建制”下政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设汁划和资金使用计划。财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位。发展改革、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

4 在隧道工程建设中推行“代建制”尚存的问题及应对策略

在隧道工程建设中推行“代建制”，尚存较多的问题，如代建单位由指定委托产生，与招标产生相比代建单位缺乏提高自身竞争实力、赢得信誉的激励作用；没有签订代建合同，缺乏对项目管理中投资、安全、质量、进度等方面的量化考核；代建单位的技术力量、资金实力、资质水平不能满足“代建制”的需要。所以，隧道工程推行“代建制”还存在很多问题亟待解决。

4.1 应尽快出台强制推行“代建制”的相关行业法规和办法

由于改革涉及到权力的重新划分和调整，不可避免地触及到一些部门和人员的利益，“代建制”在实际推行中遇到了相当大的困难和阻力，甚至很多地区根本无法实施。而“代建制”作为一种新兴的管理模式，还没有现成的经验可借鉴，必须依赖于一套科学合理、可操作性强、符合市场经济体制的运作模式和管理办法。因此，要使这项改革顺利进行，必须加强政府主导作用，制订相关法规，提供政策环境，予以强制推行。隧道工程作为国家基础建设的重要行业，也应着手调查研究，综合各地做法，尽快出台“代建制”的行业管理办法。

4.2 加快建设管理市场的形成步伐

隧道工程建设项目一般属于线形工程，具有项目专业构成复杂、点多线长、施工过程多的特点，在涉及运营安全时，需要与运营单位进行大量的协调配合工作。所以，隧道工程建设项目管理有其自身的特点和难点。在新一轮的隧道工程建设高潮即将来临之际，各方应进一步更新观念，加快建设管理市场的改革和市场的形成。

4.3 大力发展隧道工程代建企业

积极推行工程项目管理，培育专门的工程项目管理公司，是深化我国政府投资项目建设组织实施方式改革、提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施。针对目前隧道工程建设管理中存在的管理力量分散、技术力量薄弱等各种问题，应加强整合，按要求组建新的项目管理公司，使其具备同时承担多个项目管理的技术力量和资质水平，具备承担项目管理风险的经济实力，具备市场竞争意识和自我生存能力。

4.4 要借鉴各省市行业“代建制”的试点经验

要借鉴各省市行业“代建制”的试点经验，编制隧道工程项目“代建制”管理模式的标准合同文本，制定“代建制”收费标准和办法，量化对项目管理效果的考核。

面对未来极为广阔的建设管理市场和严格的政策要求，各个单位应着眼未来，未雨绸缪，大力引进技术人才，提升技术实力和资质水平，完善人员的执业资格，从人才、资金、技术、建设理念、项目管理等各方面早做准备，应对即将到来的激烈竞争，提前占领市场一席，谋求转型、生存、发展、壮大的机会。

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